Xác định các tiêu chuẩn, hướng dẫn và khuyến nghị quốc tế

3.1.1. Xác định các tiêu chuẩn, hướng dẫn và khuyến nghị quốc tế  WTO là một tổ chức thương mại, không phải là một cơ quan quản lý có chức năng cũng như năng lực thiết lập các tiêu chuẩn vệ sinh an toàn thực phẩm. Do đó, Hiệp định SPS không đặt ra mục tiêu xác định các tiêu chuẩn quốc tế, mà thay vào đó thúc đẩy áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế (Điều 3 Hiệp định SPS) và/hoặc các tiêu chuẩn vệ sinh an toàn thực phẩm quốc gia theo các tiêu các nguyên tắc, chuẩn mực quốc tế. Phụ lục A.3 của Hiệp định SPS liệt kê các tiêu chuẩn được coi là các tiêu chuẩn quốc tế, có liên quan đến 3 cơ quan thiết lập tiêu chuẩn quốc tế cụ thể, trong lĩnh vực an toàn thực phẩm là Ủy ban tiêu chuẩn thực phẩm Codex; Trong lĩnh vực sức khỏe động vật là Văn phòng quốc tế về bệnh động vật, và trong lĩnh vực sức khỏe thực vật là Ban thư ký Công ước bảo vệ thực vật quốc tế. 3 cơ quan này được công nhận là 3 cơ quan quốc tế hàng đầu để soạn thảo tiêu chuẩn SPS và điều phối các thông tin về các vấn đề SPS. CAC, OIE và IPPC (được gọi là “nhóm ba tổ chức chị em”) được thành lập để hợp tác điều chỉnh trong lĩnh vực rủi ro SPS. Kết quả là các quy tắc về thủ tục cho việc thiết lập tiêu chuẩn rất linh hoạt và rộng.  Đối với những tiêu chuẩn, hướng dẫn, khuyến nghị không được CAC, OIE hoặc IPPC thiết lập, Phụ lục A.3 (d)  Hiệp định SPS quy định “các tiêu chuẩn, các hướng dẫn và các khuyến nghị phù hợp được công bố bởi các tổ chức khác có liên quan mà các thành viên có thể gia nhập do Ủy ban xác định” thì vẫn được xem là các tiêu chuẩn, hướng dẫn, khuyến nghị quốc tế. Vấn đề đặt ra là các tiêu chuẩn, hướng dẫn, khuyến nghị liên quan đến các mục đích của các điều khoản về hài hòa hóa của Hiệp định SPS của các tổ chức nào có liên quan được Ủy ban SPS xác định. 3.1.1.1. Các tiêu chuẩn, hướng dẫn, khuyến nghị phù hợp của các tổ chức có liên quan  Cho đến nay, Ủy ban SPS đã không đưa ra bất kỳ xác định nào theo Phụ lục A.3 (d) Hiệp định SPS. Vấn đề này không được đưa ra thảo luận tại các cuộc họp của Ủy ban SPS. Tuy nhiên, vấn đề cần được xem xét là Ủy ban SPS cần dựa trên những tiêu chí nào để xác định các tiêu chuẩn hướng dẫn, khuyến nghị của các tổ chức có liên quan. Phụ lục A.3 (d) có đưa ra một số hướng dẫn nhưng rất mơ hồ, các tiêu chí này sẽ được phân tích dưới đây.  Thứ nhất, điều khoản giới hạn khả năng xác định của Ủy ban SPS chỉ đối với những vấn đề không thuộc phạm vi của “ba chị em”. Nhưng vấn đề nào là vấn đề không thuộc phạm vi của “ba chị em” thì phụ lục A.3 (d) Hiệp định SPS không có sự giải thích. Liệu rằng “những vấn đề không được đề cập” có nên được coi là những vấn đề nằm ngoài nhiệm vụ tương ứng của CAC, OIE và IPPC hay những vấn đề thuộc nhiệm vụ của họ nhưng chưa được giải quyết trong các hoạt động của họ. Theo tác giả cách giải thích phù hợp nhất ở đây là những vấn đề này phải được coi là những vấn đề tương ứng với nhiệm vụ của CAC, OIE và IPPC, hay nói cách khác đây là những vấn đề thuộc nhiệm vụ của 3 tổ chức này nhưng chưa được giải quyết trong hoạt động của họ, vì “ba chị em” thường được coi là cơ quan thiết lập tiêu chuẩn có thẩm quyền nhất trong phạm vi quyền hạn của mình. Ngoài ra, việc giải thích tiêu chí “các vấn đề không thuộc phạm vi” cũng phản ánh thực tế là rất khó để tìm ra một cơ quan xây dựng tiêu chuẩn trong khu vực quy định SPS mà các hoạt động của cơ quan này không thuộc thẩm quyền của “ba chị em”. Phạm vi chức năng hiện tại của CAC, OIE và IPPC là rất rộng, và dường như bao trùm toàn bộ các vấn đề thuộc phạm vi áp dụng Hiệp định SPS. Hơn nữa, nếu giải thích “các vấn đề không thuộc phạm vi” là những vấn đề bên ngoài nhiệm vụ của “ba chị em” sẽ dẫn đến những lựa chọn trong Phụ lục A.3 (d) Hiệp định SPS phần lớn không liên quan đến Hiệp định SPS. Điều này sẽ đi ngược lại mục tiêu của Hiệp định SPS.  Thứ hai, Phụ lục A.3 (d) Hiệp định SPS không quy định rõ ràng Ủy ban SPS được xác định “các tổ chức khác có liên quan” hoặc “các tiêu chuẩn phù hợp” của các tổ chức khác có liên quan. Thoạt nhìn, điều khoản có thể được hiểu để dẫn chiếu đến chính các tiêu chuẩn, hướng dẫn và khuyến nghị do tổ chức quốc tế khác ban hành. Tuy nhiên, việc dẫn chiếu đến các tiêu chuẩn hướng dẫn và khuyến nghị do các tổ chức quốc tế khác ban hành trên thực tế sẽ không khả thi, vì các tiêu chuẩn liên tục được xây dựng và chỉnh sửa để phản ánh sự phát triển của kiến thức khoa học, thói quen thực phẩm, phương pháp kiểm soát dịch hại. Các tiêu chuẩn cụ thể do Ủy ban SPS xác định sẽ sớm trở nên lỗi thời. Sẽ hợp lý hơn khi Ủy ban SPS dẫn chiếu đến một tổ chức và để lại những giới hạn về các tiêu chuẩn liên quan đến Hiệp định SPS với tiêu chí thứ nhất được phân tích ở trên.   Thứ ba, tất cả các Thành viên WTO phải là thành viên của các tổ chức quốc tế đó. Điều này đảm bảo tất cả các Thành viên có khả năng tham gia xây dựng các tiêu chuẩn sẽ được sử dụng làm chuẩn theo Hiệp định SPS. Các tổ chức khu vực thiết lập các tiêu chuẩn SPS, như Ủy ban châu Âu,288 cũng như các tổ chức quốc tế mà quá trình gia nhập phải tuân theo sự đồng ý của các thành viên hiện có (chẳng hạn như Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (The Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD))289 sẽ bị loại trừ. Ngoài ra, các tổ chức có thành viên không bao gồm các quốc gia mà chỉ giới hạn đối với các đại diện ngành nghề, ví dụ liên đoàn sữa quốc tế (the International Dairy Federation), hoặc của các chủ thể kinh tế tư nhân, như Tiêu chuẩn toàn cầu về thực hành nông nghiệp tốt (The Worldwide Standard for Good Agricultural Practices – GLOBAL GAP), sẽ không thuộc các tổ chức mà Ủy ban SPS có thể công nhận.292  Một ví dụ về cơ quan đáp ứng yêu cầu theo phục lục A.3 (d) Hiệp định SPS là Ủy ban kinh tế Liên hợp quốc châu Âu và Ủy ban điều hành (United Nations 288 EC có thẩm quyền quản lý trong lĩnh vực bảo vệ SPS theo các điều 37, 95, 152 và 153 của Hiệp ước EC. Một ví dụ về việc thực hiện thẩm quyền này là Quy định (EC) số 178/2002 (Regulation (EC) No 178/2002) ngày 28/01/2002 đưa ra chính sách thực phẩm toàn diện ở cấp EC. Mặc dù các tiêu chuẩn về thực phẩm của EC cũng liên quan đến các nước không phải là thành viên của EU trong một số trường hợp thông qua các hiệp định như Hiệp định về liên minh thương mại với Thổ Nhĩ Kỳ hoặc Hiệp định khu vực kinh tế châu Âu với Na Uy, Iceland và Liechtenstein, chỉ có các tổ chức EC và các Quốc gia thành viên trong việc giải thích của họ. OECD tham gia vào một số khía cạnh trong việc đưa ra các tiêu chuẩn và hướng dẫn cho các thành viên của mình trong lĩnh vực lương thực và nông nghiệp. Xem ví dụ, OECD, Hướng dẫn về các kiểm tra mục tiêu để xác định chất lượng trái cây và rau quả và sản phẩm khô và khô (Guidance on Objective Tests to Determine Quality of Fruits and Vegetables and Dry and Dried Produce), AGR/CA/FVS(2005)3/REV1, 2006, http://www.oecd. org/dataoecd/32/47/19515719.pdf, truy cập ngày 18/04/2023; và OECD, “Đề án” áp dụng tiêu chuẩn quốc tế về rau quả (“Scheme” for the Application of International Standards for Fruit and Vegetables), C(92)184/FINAL, 1992. Mặc dù sự tham gia vào “đề án” này là mở cho bất kỳ thành viên nào của Liên Hợp Quốc hoặc một trong các cơ quan chuyên môn của nó hoặc bất kỳ Thành viên nào của WTO muốn tham gia vào đó, sự tham gia này đề cập đến sự tuân thủ của các nước xuất khẩu về các tiêu chuẩn được thông qua bởi và sự thừa nhận các tiêu chuẩn đó bởi các nước nhập khẩu. Do đó, nó không phải là tham gia trong việc thiết lập các tiêu chuẩn theo “đề án” đó là mở cho tất cả các thành viên WTO. Economic Commission for Europe and Executive Committee – UNECE). UNECE có nhóm công tác về tiêu chuẩn chất lượng nông nghiệp (Working Party on Agricultural Quality Standards), thiết lập chất lượng và tiêu chuẩn an toàn để tạo thuận lợi cho thương mại nông sản.[11] Theo điều khoản tham chiếu của nhóm công tác, việc tham gia vào bất kỳ hoạt động nào của nhóm công tác “trên cơ sở bình đẳng” (on an equal footing) với bất kỳ thành viên nào của Liên hợp quốc hoặc của một trong các cơ quan chuyên môn của mình. Thực tế, trong một lưu ý do Ban thư ký GATT chuẩn bị trong bối cảnh đàm phán vòng đàm phán Uruguay về Hiệp định SPS, liên quan đến vai trò và hoạt động của các tổ chức quốc tế có liên quan trong lĩnh vực quy định về SPS, Ban thư ký xác định một nhóm công tác UNECE, bên cạnh CAC, IPPC và OIE, như là một tổ chức có liên quan. Thứ tư, phụ lục A.3 (d) Hiệp định SPS đề cập đến “các tổ chức quốc tế”. Điều này cho thấy chỉ những tổ chức xây dựng tiêu chuẩn đáp ứng các tiêu chuẩn của luật pháp quốc tế có thể thuộc phạm vi điều chỉnh của điều khoản này.[14] Tuy nhiên, thuật ngữ “các tổ chức quốc tế” được sử dụng ở các điều luật khác trong Hiệp định SPS như CAC và IPPC (cả hai đều không phải là một tổ chức quốc tế theo nghĩa hợp pháp của thuật ngữ này).297 Do đó, có vẻ như các tổ chức xây dựng tiêu chuẩn liên chính phủ không nhất thiết là các tổ chức quốc tế có thể được Ủy ban SPS xác định theo Phụ lục A.3 (d) Hiệp định SPS. Ví dụ, chúng ta có thể nghĩ đến các cơ quan hiệp ước như các Bên tham gia công ước đa dạng sinh học (Convention on Biological Diversity), ra các quyết định theo Nghị định thư về an toàn sinh học liên quan đến hướng dẫn xử lý và chuyển giao an toàn các sinh vật biến đổi gen (the Cartagena Protocol on Biosafety). Việc giải thích các tiêu chí để xác định các tổ chức quốc tế có thể được Ủy ban SPS xác định là một “tổ chức quốc tế có liên quan” theo Phụ lục A.3 (d) Hiệp định SPS được giám sát bởi Ủy ban SPS. Bởi vì tất cả các quyết định của Ủy ban được thực hiện bằng đồng thuận, trong quá trình ban hành quyết định tất cả các Thành viên có cơ hội ngăn cản việc công nhận một cơ quan thiết lập tiêu chuẩn quốc tế có liên quan đến các mục đích của các điều khoản về hài hòa hóa của Hiệp định SPS (nếu họ cho rằng việc xác định này trái với lợi ích của họ). Mặc dù nguyên tắc ban hành quyết định của Ủy ban có thể gây khó khăn trong việc đưa ra các quyết định theo Phụ lục A.3 (d) Hiệp định SPS (đặc biệt đối với các cơ quan gây tranh cãi như hoạt động theo Nghị định thư An toàn sinh học), nguyên tắc này hoạt động như một biện pháp hạn chế việc mở rộng không kiểm soát số lượng các tổ chức quốc tế đưa ra các tiêu chuẩn có liên quan cho các mục đích của Hiệp định SPS. Việc mở rộng đồng nghĩa với tăng số lượng các tiêu chuẩn có sẵn để làm cơ sở cho quá trình hài hòa hóa, nhưng cũng làm tăng số lượng các cơ quan mà các Thành viên WTO sẽ phải tham gia để bảo vệ lợi ích của họ. 3.1.1.2. Bản chất của các tiêu chuẩn, hướng dẫn, khuyến nghị của các tổ chức quốc tế có liên quan  Liệu rằng 3 khái niệm “tiêu chuẩn”, “hướng dẫn”, “khuyến nghị” có khác nhau hay không?  Trong khuôn khổ Hiệp định SPS các thuật ngữ này lại không được phân biệt rõ ràng. Ngay sau khi Hiệp định SPS có hiệu lực, CAC đã đề nghị Ủy ban SPS làm rõ các nghĩa vụ trong Điều 3 Hiệp định SPS có áp dụng như nhau hay không. Điều này rất quan trọng để phân biệt giữa các loại tiêu chuẩn mà các thành viên WTO sẽ áp dụng theo Hiệp định SPS. Ủy ban SPS đã khẳng định là Hiệp định không phân biệt giữa 3 loại định mức và do đó chúng được áp dụng một cách bình đẳng theo các nguyên tắc được quy định tại Điều 3 Hiệp định SPS. Như vậy, đối với WTO có thể gộp chung các thuật ngữ kỹ thuật này trong cùng một khái niệm “tiêu chuẩn quốc tế”.  Một điểm khác cần lưu ý là Hiệp định SPS chỉ công nhận “các tiêu chuẩn, hướng dẫn và khuyến nghị quốc tế” bao gồm yêu cầu các tiêu chuẩn do các cơ quan quốc tế liên quan đưa ra; loại bỏ các tiêu chuẩn đặt ra ở cấp độ khu vực, nhằm giải quyết các mối quan tâm SPS khu vực. Ví dụ các tiêu chuẩn do các văn phòng khu vực của Công ước Bảo vệ thực vật quốc tế đặt ra hoặc những tiêu chuẩn được CAC thông qua theo đề xuất của một trong các Ủy ban điều phối khu vực cho các mục đích của một khu vực liên quan sẽ không được coi là “tiêu chuẩn, hướng dẫn và khuyến nghị quốc tế” theo quy định của Điều 3 Hiệp định SPS. Vấn đề này được Ủy ban SPS khuyến cáo trực tiếp cho các CAC trong báo cáo năm 1997.  Hiệp định SPS không quy định rõ về thủ tục ban hành các tiêu chuẩn quốc tế, tuy nhiên vấn đề này đã được Ban hội thẩm nhận định trong vụ EC - Hormones. Trong vụ tranh chấp này, EC lập luận các tiêu chuẩn CAC hiện tại không liên quan đến tranh chấp vì chúng đã được thông qua bởi một đa số rất, cho thấy tranh cãi về bản chất; chúng thể hiện mức độ bảo vệ, chứ không phải các biện pháp, do đó không liên quan đến các nghĩa vụ trong Hiệp định SPS; và quá trình dẫn đến việc ban hành các tiêu chuẩn CAC đã bắt đầu từ lâu trước khi Hiệp định SPS có hiệu lực nên các thành viên Codex không biết về hiệu lực mà các tiêu chuẩn này có thể có theo Hiệp định SPS. Ban hội thẩm cho rằng để xác định liệu một Thành viên có nghĩa vụ phải dựa vào biện pháp SPS của mình theo các tiêu chuẩn quốc tế theo Điều 3.1 Hiệp định SPS hay không, cần xác định xem các tiêu chuẩn quốc tế có tồn tại không.  Mặc dù không được nêu rõ trong tham chiếu đến các tiêu chuẩn, hướng dẫn hoặc khuyến nghị quốc tế trong Điều 3 Hiệp định SPS, các nghĩa vụ trong Điều này chỉ được phát sinh khi các tiêu chuẩn quốc tế hiện hành “có liên quan” đến rủi ro được giải quyết bởi biện pháp SPS. Câu hỏi đặt ra là mức độ liên quan của các tiêu chuẩn quốc tế phải phù hợp với rủi ro được giải quyết bằng biện pháp SPS được hiểu như thế nào?   Vấn đề này đã được đặt ra trong các tranh chấp tại WTO. Trong vụ tranh chấp EC - Hormones, EC lập luận rằng các tiêu chuẩn CAC hiện tại không liên quan đến tranh chấp vì chúng không áp dụng cho việc sử dụng hormone như chất kích thích tăng trưởng (cũng như biện pháp của EC), mà chỉ thiết lập mức dư lượng tối đa có thể chấp nhận hàng ngày. Ban hội thẩm ghi nhận các tiêu chuẩn CAC đã tồn tại 5 trong số 6 loại hormone đang được đề cập. Ban hội thẩm tiến hành kiểm tra “định nghĩa và phạm vi áp dụng” của các tiêu chuẩn CAC và để xác định liệu chúng có áp dụng cho biện pháp của EC trong tranh chấp hay không. Ban hội thẩm đã chỉ ra rằng các tiêu chuẩn CAC hiện có liên quan đến dư lượng thuốc thú y áp dụng cho bò và sản phẩm thịt bò và các tiêu chuẩn này liên quan đến 5 trong số 6 hormone đang tranh chấp khi được sử dụng cho mục đích thúc đẩy tăng trưởng. Tương tự, lệnh cấm của EC áp dụng cho thịt bò và các sản phẩm thịt mà trong đó bò đã được xử lý bằng 6 hormone cho mục đích thúc đẩy tăng trưởng. Ban hội thẩm dựa vào sự tương ứng về sản phẩm, chất gây rủi ro và mục đích công nghệ, nhận định các tiêu chuẩn quốc tế tồn tại liên quan với biện pháp của EC đang tranh chấp theo Điều 3.1 và Phụ lục A.3 (a) Hiệp định SPS. Như vậy, trong tranh chấp này Ban hội thẩm đã xem xét các tiêu chuẩn quốc tế có liên quan đến biện pháp SPS đang tranh cãi hay không dựa vào sự tương đồng về sản phẩm, chất gây rủi ro và mục đích công nghệ.  Trong vụ Úc - Cá hồi, vấn đề có tồn tại các tiêu chuẩn quốc tế có liên quan hay không một lần nữa được đưa ra. Các bên tranh chấp cho rằng không tồn tại tiêu chuẩn quốc tế có liên quan vì các hướng dẫn đã được soạn thảo bởi OIE không bao gồm đầy đủ 24 bệnh ở cá mà các biện pháp của Úc nhằm vào. Các tiêu chuẩn của OIE cũng không nhằm vào cá hồi (sản phẩm liên quan). Trong vụ tranh chấp này Ban hội thẩm nhận định Bộ luật sức khỏe thú y thủy sản quốc tế (the International Aquatic Animal Health Code) được OIE ban hành năm 1995 (Bộ luật OIE) đã đưa ra các hướng dẫn quốc tế đối với từng căn bệnh cụ thể, mặc dù chưa có hướng dẫn nào của OIE liên quan đến sản phẩm cụ thể là cá hồi. Các hướng dẫn của OIE không tồn tại đối với tất cả 24 bệnh liên quan đến biện pháp của Úc, nhưng Ban hội thẩm cho rằng không có hướng dẫn quốc tế nào cho tất cả 24 bệnh liên quan không có nghĩa là một hướng dẫn quốc tế áp dụng cho một trong những bệnh này không thể có liên quan đối với biện pháp được đề cập. Như vậy, Ban hội thẩm không yêu cầu tất cả các bệnh có liên quan trong biện pháp đang tranh cãi đều được đề cập trong tiêu chuẩn quốc tế, cũng không đòi hỏi các bệnh liên quan phải được đề cập đối với một sản phẩm cụ thể.  Tóm lại, thông qua 2 vụ EC – Hormones, Úc - Cá hồi, có thể thấy việc thiếu quan tâm đến các khía cạnh thủ tục của tiêu chuẩn quốc tế mà các Thành viên được khuyến khích áp dụng là đáng lo ngại do những vấn đề trong các thủ tục thiết lập tiêu chuẩn theo các tổ chức quốc tế liên quan. Điều này dẫn đến mục tiêu khuyến khích hài hòa các biện pháp SPS quốc gia với các tiêu chuẩn quốc tế của Hiệp định SPS khó đạt được.  Việc chấp nhận tuyệt đối tất cả các tiêu chuẩn, hướng dẫn và khuyến nghị quốc tế do các cơ quan lập tiêu chuẩn quốc tế liên quan áp dụng cho các nguyên tắc của Điều 3 Hiệp định SPS, dẫn đến câu hỏi về nội dung chính xác của nghĩa vụ “hài hòa hóa”. Nghĩa vụ này sẽ được phân tích dưới đây. Theo Nguyễn Thị Thu ThảoLink: Tại đây