Chức năng giám sát của các Ủy ban của Quốc hội

2.1.2. Về chức năng giám sát của các Ủy ban của Quốc hội 2.1.2.1. Vị trí, vai trò của các Ủy ban, điều kiện hình thành chức năng giám sát của các Ủy ban của Quốc hội Theo quy định của pháp luật, các Ủy ban là các cơ quan của QH, nằm trong cơ cấu, tổ chức của QH. Các Ủy ban có vai trò chính là tham mưu về chuyên môn để QH quyết định các vấn đề thuộc lĩnh vực giao cho mỗi Ủy ban phụ trách. Bên cạnh đó, thì các Ủy ban còn có sự chủ động, độc lập thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn theo quy định của pháp luật với vai trò là một cơ quan trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, tính “độc lập” trong vai trò của các Ủy ban có tính chất tương đối; việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của các Ủy ban không thể ngoài phạm vi, mục đích thực hiện chức năng, nhiệm vụ của QH (Nội dung này được trình bày cụ thể tại Phụ lục 1). 2.1.2.2. Chức năng giám sát của các Ủy ban, một phương thức thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội Với vị trí, vai trò là cơ quan của QH/NV, được thành lập “để giúp QH/NV thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình nên chức năng, nhiệm vụ của các Ủy ban cũng được hình thành trên cơ sở nhằm thực hiện các chức năng của QH/NV”, do QH quyết định và phải bám sát mục tiêu thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của QH/NV; nếu phạm vi chức năng, nhiệm vụ của QH thay đổi hoặc do thay đổi về cơ cấu, tổ chức, cách thức phân công công việc của QH/NV thì phạm vi chức năng, nhiệm vụ của các Ủy ban cũng phải thay đổi tương ứng. Ở QH/NV các nước, tùy cách thức tổ chức và căn cứ vào nội dung chức năng của từng QH/NV mà chức năng của các Ủy ban là có những điểm khác biệt; có nơi, một chức năng của QH/NV có thể do nhiều Ủy ban tham gia thực hiện; có nơi một Ủy ban có thể tham gia thực hiện nhiều chức năng của QH/NV; có nơi, một Ủy ban chỉ tham gia thực hiện một chức năng của QH/NV. Ví dụ: Ireland và Anh là nơi mà không có Ủy ban thường trực nào được thành lập để thực hiện nhiệm vụ trong công tác lập pháp. Hạ viện Anh chỉ thành lập các Ủy ban lâm thời để chuẩn bị các dự án luật cụ thể. Ngoài ra Hạ viện Anh cũng duy trì một số Ủy ban thường trực có nhiệm vụ giám sát cơ quan hành pháp nhưng không có chức năng trong công tác lập pháp. Ở Hạ viện Pháp, chỉ thành lập 08 Ủy ban có nhiệm vụ xem xét các dự án luật và các kiến nghị lập pháp…. Tuy nhiên, nhìn chung, bên cạnh chức năng lập pháp, đa số các Ủy ban của QH/NV cũng được giao thực hiện chức năng giám sát. “Sự phát triển này liên quan chặt chẽ đến sự phát triển tính trung tâm của các Ủy ban trong QH/NV ngày nay. Vai trò lớn mạnh này thể hiện ở số lượng ngày càng nhiều các câu hỏi đặt ra cho Chính phủ được xử lý ở cấp Ủy ban, cũng như số lượng các buổi tường trình và các báo cáo do Ủy ban xây dựng”. Trong một nghiên cứu gần đây do Ngân hàng thế giới (World Bank) hỗ trợ cho thấy, trong số 7 loại phương tiện giám sát thường được thực hiện trong hoạt động giám sát của cơ quan lập pháp nói chung, thì hoạt động giám sát của các Ủy ban giữ một trong những vị trí quan trọng nhất. Đối với QH Việt Nam, căn cứ chức năng của QH, vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của các Ủy ban của QH theo quy định của pháp luật, hiện nay các quan điểm nghiên cứu đều thừa nhận HĐDT, các Ủy ban của QH Việt Nam có 3 chức năng chính, đó là chức năng thẩm tra, chức năng giám sát và chức năng kiến nghị. Các chức năng này được biểu hiện rõ thông qua các hoạt động cụ thể để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của các Ủy ban trong lĩnh vực lập pháp, giám sát và tham mưu, kiến nghị với QH, UBTVQH về những vấn đề thuộc lĩnh vực Hội đồng, Ủy ban phụ trách. Trong đó, “thẩm tra và giám sát là hai phương diện hoạt động chính của các Ủy ban còn kiến nghị thường được coi là một chức năng phái sinh từ hai chức năng trên. Kết quả thu được từ việc thực hiện chức năng thẩm tra và giám sát sẽ được các Ủy ban của QH đưa ra các kiến nghị giúp QH thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình”. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, chức năng kiến nghị của các Hội đồng, Ủy ban được thực hiện độc lập, không phụ thuộc về kết quả cụ thể của việc thực hiện chức năng thẩm tra, giám sát, mà là “kết quả của quá trình tự nghiên cứu, theo dõi, đánh giá, đúc kết, nắm bắt tình hình qua tiếp xúc cử tri, qua các phương tiện thông tin đại chúng...”  của các Ủy ban. Nhìn lại lịch sử phát triển của các Ủy ban của QH Việt Nam cho thấy, chức năng giám sát là một chức năng quan trọng nhưng xuất hiện muộn hơn so với chức năng thẩm tra và chức năng kiến nghị. Điều này gắn liền với yêu cầu đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của QH theo thời gian. Theo quy định của Luật tổ chức QH năm 1960, các Ủy ban thường trực chưa được quy định về thẩm quyền giám sát mà chỉ có hoạt động thẩm tra và kiến nghị (đề ra dự án và ý kiến với QH, UBTVQH); đồng thời, Luật chỉ quy định QH, UBTVQH có thể thành lập ra những Ủy ban điều tra về những vấn đề nhất định (Điều 37). Đến Luật tổ chức QH và Hội đồng Nhà nước năm 1981, thì các Ủy ban của QH được quy định nhiệm vụ giúp QH và Hội đồng Nhà nước thực hiện quyền giám sát (Điều 43; khoản 4 Điều 47). Như vậy, thời điểm này, thẩm quyền của các Ủy ban trong hoạt động giám sát mới được quy định, nhưng phạm vi, đối tượng giám sát chưa được phân biệt rõ, hoàn toàn phụ thuộc sự phân công của QH và Hội đồng Nhà nước. Đến Luật tổ chức QH năm 1992 và các Luật tổ chức QH sau này, phạm vi, đối tượng giám sát của các Ủy ban mới được xác định rõ hơn, theo hướng phân công cụ thể, rõ ràng thẩm quyền, trách nhiệm giám sát cho từng Ủy ban theo từng lĩnh vực, đối tượng giám sát, qua đó phát huy vai trò chủ động, độc lập hơn của các Ủy ban trong hoạt động giám sát. Trong quá trình này, nhiều Ủy ban cũng đã trải qua quá trình thay đổi tên gọi, phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giám sát để phù hợp với vai trò của từng Ủy ban, số lượng, cơ cấu các Ủy ban cũng như yêu cầu thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động của QH, yêu cầu phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Như vậy, thực tiễn cho thấy, cùng với chức năng thẩm tra và chức năng kiến nghị, việc HĐDT, các Ủy ban của QH Việt Nam thực hiện chức năng giám sát là yêu cầu tất yếu, khách quan, xuất phát từ nhu cầu chuyên môn hóa để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của QH. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, QH là cơ quan được giao thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Tuy nhiên, với phạm vi đối tượng giám sát rộng và đặc điểm, yêu cầu của hoạt động giám sát là tính chủ động, thường xuyên, liên tục, trong khi đó QH với tính chất hoạt động không thường xuyên, đa số là ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm, thì để bảo đảm hiệu quả giám sát, QH với tư cách là một tập thể các ĐBQH hoạt động tại kỳ họp cần xác định và hướng trọng tâm giám sát tối cao của QH là các cơ quan ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước; đây là những đối tượng sẽ chịu sự giám sát thường xuyên, liên tục của QH. Đồng thời, QH phân công, phân cấp việc thực hiện chức năng giám sát cho các chủ thể thuộc cấu trúc của mình thực hiện, thông qua việc ban hành văn bản quy định về thẩm quyền và phạm vi giám sát của từng chủ thể. QH sẽ theo dõi, xem xét, đánh giá thông qua việc xét báo cáo, xem xét VBQPPL, xem xét việc trả lời chất vấn tại kỳ họp, giám sát chuyên đề... để thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát cũng như bản thân các các chủ thể giám sát. Trường hợp cần thiết, khi đối tượng chịu sự giám sát này có dấu hiệu vi phạm trong thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH mà các cơ chế giám sát khác chưa thực hiện, thực hiện không hiệu quả thì QH mới tiến hành giám sát tối cao tại kỳ họp. Như có tác giả đã phân tích, “QH với tư cách là tập thể của các đại biểu của toàn thể Nhân dân chỉ giám sát ở cấp chính quyền tối cao, để bảo đảm khuynh hướng phân công quyền lực giữa QH với các cấu trúc của QH và những cơ quan nhà nước khác cũng có chức năng giám sát quyền lực, chẳng hạn như Viện kiểm sát, Tòa án…; đồng thời, trong điều kiện của một QH mà đa số các đại biểu là không chuyên trách, QH không thể làm được tất cả, QH cần sự hỗ trợ giám sát của các định chế khác”. Do đó, có thể nói, chủ thể tham gia thực hiện quyền giám sát tối cao bao gồm: QH, UBTVQH, các Ủy ban của QH, Đoàn ĐBQH và các ĐBQH. “Tất cả các hoạt động giám sát đều có một mục đích duy nhất đó là thực hiện chức năng giám sát chung của QH”. Nói cách khác, “QH thực hiện chức năng giám sát của mình thông qua hoạt động của QH, các cơ quan của QH, Đoàn ĐBQH và các ĐBQH”94. Điều này cũng phù hợp với thực tiễn pháp lý ở nước ta, khi trước đây, Hiến pháp năm 1992 quy định “QH thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”; nhưng hiện nay “Hiến pháp năm 2013 đã bỏ từ toàn bộ và chỉ quy định QH giám sát tối cao đối với hoạt động của của Nhà nước, theo đó Hiến pháp đã quy định khái quát để Luật có điều kiện cụ thể hóa những hoạt động nào của Nhà nước thuộc thẩm quyền giám sát tối cao của QH”. Căn cứ Luật tổ chức QH năm 2014, Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015, phạm vi đó được giới hạn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước ở cấp cao nhất, những cơ quan do QH thành lập, phê chuẩn và chịu sự giám sát của QH. Đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác, chỉ khi xét thấy cần thiết thì QH mới tiến hành giám sát (khoản 2 Điều 4 Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015). Như vậy, “phạm vi giám sát này phù hợp với tính chất tối cao của chức năng giám sát của QH và cũng phù hợp với thực tiễn, bởi suốt trong quá trình lịch sử, hầu như phạm vi hoạt động giám sát của QH chưa bao giờ được thực hiện đối với các cơ quan nhà nước từ cấp tỉnh trở xuống”. Đồng thời, Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015 đã quy định rõ, giám sát của QH bao gồm giám sát tối cao của QH, giám sát của UBTVQH, các Ủy ban của QH, Đoàn ĐBQH và các ĐBQH (khoản 5 Điều 2); giám sát tối cao của QH được thực hiện tại kỳ họp QH (khoản 3 Điều 2); hiệu quả giám sát của QH được bảo đảm bằng hiệu quả giám sát tối cao của QH, giám sát của UBTVQH, các Ủy ban của QH, Đoàn ĐBQH và các ĐBQH (khoản 2 Điều 10). Trong các cấu trúc của QH, với vị trí, vai trò của mình, các Ủy ban của QH ngày càng phát huy hiệu quả trong việc giúp QH thực hiện tốt các chức năng của mình. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả giám sát, thì bên cạnh việc kiện toàn các cấu trúc khác, QH cần thiết phải tổ chức hệ thống Ủy ban đủ mạnh, có số Ủy ban hợp lý và phân công, phân cấp cho các Ủy ban thực hiện chức năng giám sát để bảo đảm cho QH giám sát được toàn diện và sâu sát các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước. Như một tác giả đã nhấn mạnh, “QH cần phải thực hiện chức năng giám sát tại các Ủy ban; giám sát trở thành chức năng chính của QH thì giám sát cũng là chức năng chính của Hội đồng và các Ủy ban; muốn thực hiện tốt chức năng giám sát, chỉ có một cách là phải có kỹ năng thực hiện chức năng giám sát của các Ủy ban của QH”. Việc QH thành lập các Ủy ban, ban hành Luật tổ chức QH, Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND và các đạo luật khác, trong đó quy định phạm vi, đối tượng, nội dung, phương thức giám sát và hậu quả pháp lý cụ thể đối với từng Ủy ban, là cơ sở, nền tảng để các Ủy ban thực hiện quyền giám sát đối với các chủ thể chịu sự giám sát thuộc lĩnh vực được phân công, là cơ sở hình thành chức năng giám sát của các Ủy ban. Giữa chức năng giám sát của các Ủy ban và chức năng giám sát của QH có mối liên hệ gắn bó, quan hệ hữu cơ, bổ sung lẫn nhau và nằm trong một thể thống nhất các hoạt động thực hiện chức năng giám sát của QH; “giám sát của HĐDT và các Ủy ban của QH là một bộ phận cấu thành quyền giám sát của QH”; “giám sát của các Ủy ban của QH là cơ sở, là điều kiện để QH thực hiện có hiệu quả và hiệu lực quyền giám sát tối cao của mình và ngược lại”. Việc thực hiện chức năng giám sát của Ủy ban sẽ bổ trợ, cung cấp thông tin cho hoạt động giám sát tối cao của QH tại kỳ họp; thông qua hoạt động giám sát, các Ủy ban có thể kiến nghị QH xem xét hoạt động của các đối tượng bị giám sát, đề ra các giải pháp để QH xem xét, quyết định. Ngược lại, hoạt động giám sát tối cao của QH tại kỳ họp sẽ là định hướng để các Ủy ban tiếp tục thực hiện chức năng giám sát của mình. Ví dụ: Khi QH thực hiện quyền giám sát tối cao thông qua việc xem xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thì một trong những căn cứ quan trọng không thể thiếu đó là ý kiến thẩm tra của các Ủy ban; ngược lại, khi QH ra Nghị quyết về kết quả giám sát thì các Ủy ban của QH căn cứ vào đó để tiếp tục tiến hành theo dõi, giám sát việc thực hiện Nghị quyết của QH (thực tế, trong nội dung các Nghị quyết của QH về kết quả giám sát đều có điều khoản giao các Ủy ban của QH trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn tiến hành giám sát việc thực hiện Nghị quyết). Như vậy, có thể thấy, chức năng giám sát của các Ủy ban của QH có hai đặc điểm cơ bản gắn liền với vị trí, vai trò của các Ủy ban: Thứ nhất, chức năng giám sát của các Ủy ban được hình thành trên cơ sở chức năng giám sát của QH, là chức năng phái sinh từ chức năng giám sát của QH, được chi phối bởi vị trí, vai trò của các Ủy ban là một bộ phận thuộc cơ cấu tổ chức của QH, do QH quyết định nhằm giúp QH thực hiện tốt chức năng giám sát trong lĩnh vực phân công cho các Ủy ban phụ trách. Vì vậy, nội dung chức năng giám sát của các Ủy ban phụ thuộc vào chức năng giám sát của QH, sự phân công của QH bằng luật định và vì mục tiêu thực hiện tốt chức năng giám sát của QH. Nếu nội dung chức năng giám sát của QH có thay đổi thì phạm vi nội dung chức năng giám sát của các Ủy ban cũng thay đổi tương ứng. Để có căn cứ xác định và thực hiện chức năng giám sát của các Ủy ban thì QH phải ban hành các văn bản pháp luật để quy định những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho các Ủy ban. Theo thời gian, để phù hợp với thực tiễn giám sát, sự thay đổi cơ cấu tổ chức và yêu cầu đổi mới hoạt động của QH, thì QH có thể thay đổi trong quan điểm, cách thức phân công nhiệm vụ của các Ủy ban, từ đó sẽ sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các Ủy ban, khi đó chức năng giám sát của các Ủy ban sẽ có thay đổi tương ứng. Thứ hai, với vị trí, vai trò là cơ quan của QH phụ trách về một hoặc một số lĩnh vực nhất định, trên cơ sở nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, chức năng giám sát của các Ủy ban của QH có tính độc lập tương đối, theo đó căn cứ tình hình thực tiễn, các Ủy ban chủ động tiến hành các hoạt động giám sát và chủ động đưa ra các yêu cầu, kiến nghị để đối tượng bị giám sát, cơ quan và người có thẩm quyền nghiên cứu, sửa chữa các sai sót, xử lý những trường hợp vi phạm pháp luật. Tính chủ động thể hiện từ khâu lựa chọn chủ đề giám sát, đối tượng giám sát, nội dung, phương thức giám sát và triển khai hoạt động giám sát trên thực tế cho đến việc xem xét kết quả giám sát và đưa ra các yêu cầu, kiến nghị thuộc thẩm quyền mà không phụ thuộc vào hoạt động giám sát của QH. Thông qua hoạt động giám sát, các Ủy ban sẽ phát hiện những thiếu sót, hạn chế trong quy định của luật, nghị quyết của QH, từ đó kiến nghị với QH để sửa đổi văn bản cho phù hợp với thực tiễn; phát hiện những ưu điểm, tồn tại, hạn chế về kinh tế-xã hội, về ngân sách, về tổ chức bộ máy nhà nước... để tham mưu, đề xuất khi QH xem xét và quyết định đối với những vấn đề quan trọng của đất nước. Tuy nhiên, tính độc lập của chức năng giám sát của các Ủy ban của QH chỉ là tương đối, vì hoạt động giám sát của các Ủy ban luôn phải bám sát chương trình hoạt động giám sát chung của QH, chương trình giám sát của UBTVQH, chịu sự điều hòa, phối hợp chung của UBTVQH, để bảo đảm mục tiêu thực hiện tốt chức năng giám sát của QH. Theo Cao Mạnh LinhLink: Tại đây