Khái niệm chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp

2.2.2.1. Khái niệm chức năng giám sát của Ủy ban Tư pháp Về khái niệm, theo từ điển, “chức năng của một cơ quan là những phương diện, loại hoạt động cơ bản để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình” hay “chức năng là phương diện hoạt động chủ yếu của một thiết chế (cơ quan, tổ chức)”. Khi tiếp cận theo khoa học tổ chức nhà nước, chức năng được hiểu là “những phương diện hoạt động chủ yếu của tổ chức và nó được cụ thể hóa thành các nhiệm vụ, quyền hạn (bao gồm cả nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu)”.Hoặc có ý kiến cho rằng, “khi nói đến chức năng của một cơ quan, tổ chức là nói đến các mặt hoạt động, các phương thức hoạt động; cách thức tác động của một cơ quan, tổ chức lên các quan hệ xã hội nhằm đạt được mục đích của cơ quan, tổ chức đó. ” Khi nói đến chức năng của cơ quan nhà nước, có ý kiến cho rằng nó là “hoạt động chủ yếu, thường xuyên, có tính ổn định tương đối của riêng cơ quan đó nhằm thực hiện chức năng chung của cả bộ máy nhà nước”. Ý kiến khác phân tích cụ thể hơn khi cho rằng chức năng của cơ quan nhà nước “thể hiện lĩnh vực hoạt động chủ yếu của cơ quan nhà nước đó, nói cách khác đó là “địa hạt công việc nhà nước” mà cơ quan nhà nước đó phụ trách và chịu trách nhiệm thực hiện hiệu quả; để bảo đảm thực hiện tốt chức năng được giao, cơ quan nhà nước được quy định những nhiệm vụ, quyền hạn tương ứng”. Như vậy, về cơ bản các quan điểm đều thống nhất rằng, chức năng của một cơ quan, tổ chức là những phương diện, loại hoạt động cơ bản, chủ yếu của cơ quan, tổ chức đó. Chức năng là phương tiện thể hiện trực tiếp và đầy đủ nhất bản chất, vị trí, vai trò, nhiệm vụ chiến lược, mục tiêu lâu dài của cơ quan, tổ chức trong từng giai đoạn, thời kỳ lịch sử nhất định. Chức năng của cơ quan, tổ chức được thực hiện bằng những hình thức và phương pháp nhất định; nội dung những hình thức và phương pháp ấy bắt nguồn và trực tiếp thể hiện bản chất cũng như mục tiêu của cơ quan, tổ chức. Vì vậy, cần tránh nhầm lẫn giữa chức năng và các hoạt động cụ thể của cơ quan, tổ chức. Trên thực tế, chức năng luôn gắn với hoạt động của cơ quan, tổ chức nhưng nó là “một phương diện hoạt động”, chứ không đồng nhất với hoạt động cụ thể của cơ quan tổ chức hay hoạt động cụ thể của từng bộ phận cấu thành của cơ quan, tổ chức đó và ngược lại. Các hoạt động cụ thể của cơ quan, tổ chức trong các lĩnh vực khác nhau chỉ là phương thức thể hiện giá trị, vai trò, công dụng của cơ quan, tổ chức, hay nói một cách khác, thông qua các hoạt động của cơ quan, tổ chức mà chức năng của cơ quan, tổ chức đó mới được thể hiện. Đồng thời, giữa chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức có mối quan hệ gắn bó, không thể tách rời. Chức năng của cơ quan, tổ chức được hình thành và cụ thể hóa trên cơ sở các nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức. Trong mối quan hệ với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn là yếu tố quyết định đến số lượng, nội dung, vị trí các chức năng và các hình thức, phương pháp thực hiện chức năng. Theo đó, các hoạt động cụ thể để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn cũng đồng thời chính là các hoạt động để thực hiện chức năng của cơ quan, tổ chức. Mặt khác, theo quy định của Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” (Khoản 1 Điều 8). Do vậy, cần khẳng định nguyên tắc, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước phải do pháp luật quy định. Tương tự các Ủy ban khác của QH, với vị trí, vai trò là cơ quan của QH, nhằm giúp QH thực hiện tốt chức năng của mình, UBTP cũng có các chức năng thẩm tra, giám sát và kiến nghị về các vấn đề thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách. Các chức năng của UBTP được hình thành trên cơ sở các quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban trong Hiến pháp, pháp luật thể hiện trong các lĩnh vực nghiên cứu, thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án, báo cáo khác; giám sát và kiến nghị về những vấn đề quan trọng của Nhà nước thuộc phạm vi hoạt động của Ủy ban. Trong ba chức năng cơ bản của UBTP, chức năng giám sát có thể coi là chức năng chủ chốt nhất, phản ánh vị trí, vai trò khác biệt của UBTP trong quá trình tham gia thực hiện chức năng giám sát của QH so với các Ủy ban khác. Nội dung chức năng giám sát, đối tượng, lĩnh vực giám sát của UBTP được nhận diện qua những quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban trong hoạt động giám sát. Tham khảo kinh nghiệm một số nước, căn cứ quy định của pháp luật, UBTP của QH/NV thường tập trung vào việc giám sát các lĩnh vực như: việc thực thi các đạo luật có liên quan đến lĩnh vực tư pháp (như: Phi-lip-pin, Mỹ, Canada, Đan Mạch, Thụy Điển, Nam Phi...); việc thực hiện các chương trình, mục tiêu chính sách về tư pháp (như: Canada, Anh…); các vấn đề có liên quan đến hành chính của Tòa án (như: Phi-lip-pin, Anh...); các vấn đề liên quan đến thủ tục tư pháp của Tòa án và các cơ quan thực thi pháp luật (như: Mỹ, Thụy Điển...); việc sử dụng ngân sách và đánh giá hoạt động hàng năm của cơ quan hành pháp trong lĩnh vực tư pháp (như: Úc, Newzeland, Thụy Điển); giám sát công tác PCTN (như Nam Phi; Newzeland)… Đối tượng giám sát của UBTP của QH/NV chủ yếu là Tòa án tối cao, Văn phòng Công tố viên, Cơ quan an ninh quốc gia và các cơ quan chịu trách nhiệm thực thi pháp luật thuộc Chính phủ khác. Tuy nhiên, đối với Tòa án, UBTP của QH/NV cơ bản chỉ giám sát về công tác quản lý hành chính tại Tòa án các cấp hoặc giám sát thông qua thẩm tra việc thực hiện quy trình bổ nhiệm, bãi nhiệm chức danh Thẩm phán. Ví dụ: UBTP của Hạ viện Mỹ có thẩm quyền giám sát các vấn đề liên quan đến thủ tục tư pháp của các Toà án liên bang, các cơ quan hành chính thực thi pháp luật như Bộ Tư pháp, Cục An ninh Nội địa; UBTP của QH Anh có thẩm quyền giám sát việc chi tiêu, điều hành và chính sách của các cơ quan trực thuộc Chính phủ liên quan; giám sát các hoạt động hành chính toà án; các nội dung như việc bổ nhiệm hoặc các vụ việc đơn lẻ không nằm trong thẩm quyền giám sát của Uỷ ban133; UBTP Hạ viện Phi-lip-pin có thẩm quyền giám sát hoạt động hành chính của hệ thống tư pháp, Toà án, việc thực thi luật, hỗ trợ pháp lý, các nhà tù và trại cải tạo, quản chế, thủ tục tố tụng, việc đăng ký quyền sử dụng đất, di dân, trục xuất, nhập tịch, và định nghĩa về tội phạm và các vi phạm khác mà pháp luật điều chỉnh và hình phạt của các hành vi đó.Về hậu quả pháp lý, trên cơ sở kết quả giám sát, UBTP của QH/NV cung cấp các báo cáo, ý kiến nghiên cứu, đánh giá, điều tra và đề xuất các nội dung, giải pháp tới QH/NV. Các báo cáo, ý kiến của UBTP được QH/NV sử dụng để cân nhắc, đánh giá hoạt động của Tòa án, các cơ quan trực thuộc Chính phủ có hoạt động liên quan đến lĩnh vực tư pháp hoặc các cá nhân cụ thể chịu trách nhiệm. Ngoài ra, kết quả giám sát của các UBTP có thể dẫn tới các quyết định của QH/NV về việc bổ nhiệm, bãi nhiệm hoặc thanh tra các cá nhân chịu trách nhiệm. Hậu quả pháp lý khác có thể là quyết định phủ quyết của QH/NV đối với các chính sách và quyết định của các cơ quan Chính phủ; quyết định phủ quyết có thể vô hiệu hoá hành động của nhánh hành pháp hoặc yêu cầu Chính phủ điều chỉnh chính sách, cơ chế điều hành, và quản lý. Ví dụ: tại Mỹ, UBTP có thể tổ chức điều tra và báo cáo kết quả điều tra sẽ được sử dụng trong các hoạt động giám sát của NV đối với các lĩnh vực có liên quan đến tư pháp bao gồm việc buộc các quan chức phải rời khỏi cương vị; tại Phi-lip-pin, UBTP của Hạ viện có quyền phủ quyết, quyết định phê chuẩn hoặc không phê chuẩn các điều ước quốc tế liên quan đến lĩnh vực tư pháp, phê duyệt hoặc hủy bỏ việc bổ nhiệm các chức danh tại các cơ quan thuộc Chính phủ; tại Anh, sau khi tổ chức phiên điều trần, UBTP của QH sẽ có báo cáo chuyển QH để phục vụ cho việc thảo luận, hướng tới thiết lập luật mới hoặc điều chỉnh các luật hiện hành... Đối với UBTP của QH Việt Nam, theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, UBTP có những nhiệm vụ, quyền hạn sau: Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH về hình sự, TTHS, TTDS, TTHC, thi hành án, bổ trợ tư pháp, PCTN, tổ chức bộ máy của CQTP; giám sát hoạt động của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, bổ trợ tư pháp; giám sát việc PHXLTN (khoản 4 Điều 71);Giám sát văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, TANDTC, VKSNDTC thuộc lĩnh vực Ủy ban phụ trách (khoản 5 Điều 71);Giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, công tác PCTN, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân thuộc lĩnh vực Ủy ban phụ trách (khoản 6 Điều 79);Theo quy định của Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015, UBTP còn có nhiệm vụ, quyền hạn giúp QH, UBTVQH thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của QH, UBTVQH (điểm c khoản 1 Điều 4). Ngoài ra, đối tượng, lĩnh vực giám sát của UBTP còn được quy định trong nhiều đạo luật khác như Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật PCTN... Như vậy, căn cứ quy định của luật, có thể thấy đối tượng, lĩnh vực giám sát và hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát của UBTP được xác định như sau: Thứ nhất, căn cứ quy định của pháp luật, lĩnh vực giám sát của UBTP bao gồm hai lĩnh vực đặc thù đó là: Việc thực hiện pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, bổ trợ tư pháp, tức các HĐTP. Việc thực hiện pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền trong công tác PHXLTN. Ngoài hai lĩnh vực đặc thù trên, UBTP còn được giao nhiệm vụ, quyền hạn: Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH về hình sự, TTHS, TTDS, TTHC, thi hành án, bổ trợ tư pháp, PCTN, tổ chức bộ máy của CQTP; giám sát văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, TANDTC, VKSNDTC về các lĩnh vực hình sự, TTHS, TTDS, TTHC, thi hành án, bổ trợ tư pháp, PCTN, tổ chức bộ máy của CQTP; giám sát về việc thực hiện ngân sách nhà nước, công tác PCTN, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí thuộc trách nhiệm của các CQTP; việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân về HĐTP, PHXLTN... theo quy định của Luật tổ chức QH năm 2014, Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015 và các đạo luật có liên quan. Thứ hai, với quy định của pháp luật như trên, hiện nay vẫn có hai quan điểm khác nhau về đối tượng giám sát của UBTP. Quan điểm thứ nhất cho rằng, UBTP chỉ giám sát các cơ quan thuộc tầng cao nhất của bộ máy nhà nước đó là Chủ tịch nước, Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, TANDTC, VKSNDTC, KTNN và các cơ quan khác do QH thành lập; quan điểm thứ hai cho rằng, UBTP giám sát cả các cơ quan ở nhà nước ở trung ương và các cơ quan nhà nước ở địa phương. Cụ thể, khi phân tích về quyền giám sát của UBTP đối với các CQTP, “có ý kiến cho rằng, UBTP chỉ giám sát hoạt động của TANDTC, VKSNDTC và của Chính phủ vì nếu UBTP giám sát cả các CQTP ở địa phương sẽ dẫn đến sự chồng chéo về chức năng giám sát của Ủy ban với chức năng của các CQĐT, chức năng kiểm sát HĐTP của VKSND và chức năng giám đốc xét xử của TAND. Ý kiến khác lại cho rằng, UBTP có thẩm quyền giám sát tất cả các CQTP vì hoạt động giám sát, điều tra, kiểm sát HĐTP và giám đốc xét xử do các chủ thể có thẩm quyền khác nhau tiến hành với phương thức thực hiện và nhất là hậu quả pháp lý khác nhau, nên không thể có sự chồng chéo giữa các hoạt động này”; “qua thực tiễn cho thấy, nếu không giám sát các CQTP ở địa phương thì không có căn cứ thực tiễn để giám sát hoạt động của TANDTC, VKSNDTC và các CQTP khác ở trung ương, nhất là việc xem xét trách nhiệm của người đứng đầu CQTP trong việc lãnh đạo, quản lý điều hành cơ quan này thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định”. Nghiên cứu sinh cho rằng, với vị trí là một cơ quan của QH, do QH thành lập thì cần khẳng định một nguyên tắc đó là, thẩm quyền, phạm vi, đối tượng giám sát của UBTP đến đâu là do QH quyết định để bảo đảm yêu cầu giúp QH thực hiện có hiệu quả chức năng giám sát của mình, tránh sự trùng dẫm, chồng chéo trong hoạt động giám sát của QH. Tuy nhiên, về lý luận, nếu QH không quy định giới hạn thẩm quyền, phạm vi, đối tượng giám sát của UBTP, thì xuất phát từ phạm vi, đối tượng giám sát của QH như đã phân tích ở trên, với vị trí, vai trò của UBTP là cơ quan “chuyên môn” giúp QH thực hiện chức năng giám sát HĐTP và công tác PHXLTN, thì phạm vi, đối tượng giám sát của UBTP có thể là tất cả các cơ quan có trách nhiệm thực hiện luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thuộc lĩnh vực Ủy ban được giao phụ trách. Nhưng xét từ góc độ bảo đảm hiệu quả giám sát thì cần xác định phạm vi, đối tượng giám sát trực tiếp, toàn diện, thường xuyên và là nơi UBTP thực hiện quyền giám sát đầy đủ nhất chỉ nên bao gồm các cơ quan ở trung ương là Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Bộ, cơ quan ngang Bộ và KTNN và cơ quan khác do QH thành lập; đối với các chủ thể khác, hoạt động giám sát của UBTP nên hạn chế trong những trường hợp cần thiết, khi những cơ chế giám sát khác không hiệu quả. Cách tiếp cận này cũng phù hợp với thực tiễn hiện nay, khi tổ chức giám sát chuyên đề UBTP vẫn tổ chức các đoàn giám sát tại các địa phương; vẫn tiến hành đầy đủ các hoạt động xem xét, đánh giá và đưa ra các yêu cầu, kiến nghị với địa phương, cơ quan có thẩm quyền như tính chất của hoạt động giám sát; tuy nhiên, hoạt động giám sát này là không thường xuyên, thường chỉ là với mục đích điều tra, thu thập thêm thông tin để tiến hành giám sát đối với các cơ quan trung ương. Khi phát hiện các sai phạm ở địa phương thì bên cạnh việc kiến nghị với địa phương, UBTP vẫn có thể yêu cầu các cơ quan trung ương chỉ đạo khắc phục, đồng thời là cơ sở xem xét, đánh giá về trách nhiệm của các cơ quan trung ương. Điều này là phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, TANDTC, VKSNDTC, KTNN theo quy định của Hiến pháp, pháp luật; những vi phạm, sai sót của cơ quan cấp dưới ở địa phương thì các cơ quan trung ương phải giải quyết, chấn chỉnh và chịu trách nhiệm trước QH. Nhận thức này cũng phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành khi Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015 quy định: “HĐDT, các Ủy ban của QH trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát hoạt động của Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, TANDTC, VKSNDTC, KTNN và cơ quan khác do QH thành lập” (điểm c khoản 1 Điều 4), nhưng cũng quy định “HĐDT, các Ủy ban của QH giúp QH, UBTVQH thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của QH, UBTVQH” (điểm c khoản 1 Điều 4) và “khi xét thấy cần thiết, QH, UBTVQH, HĐDT, Ủy ban của QH tiến hành giám sát hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác”  (khoản 2 Điều 4). Thứ ba, về hậu quả pháp lý, theo quy định tại Điều 46 Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015, trên cơ sở kết quả giám sát, UBTP có quyền đưa ra các yêu cầu, kiến nghị để các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xem xét, giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền mà Ủy ban phát hiện qua hoạt động giám sát. Các kiến nghị, yêu cầu của UBTP “không có giá trị bắt buộc thi hành với các chủ thể có liên quan”, tuy nhiên “gắn liền với nó là trách nhiệm phản hồi tương ứng của các chủ thể khác có liên quan được pháp luật quy định, chẳng hạn như trách nhiệm trả lời kiến nghị trong thời hạn nhất định; hay có thể làm phát sinh một quy trình xử lý kiến nghị...” của UBTP. Với tính chất là cơ quan chuyên môn của QH, tiến hành các hoạt động giám sát mang tính thường xuyên, chuyên sâu đối với HĐTP, công tác PHXLTN thì các kiến nghị, yêu cầu của UBTP có ý nghĩa quan trọng đối với việc thực hiện chức năng giám sát của QH đối với HĐTP và công tác PHXLTN. Từ những phân tích trên, có thể rút ra khái niệm: Chức năng giám sát của UBTP của QH Việt Nam là phương diện, lĩnh vực hoạt động chủ yếu của Ủy ban do pháp luật quy định để theo dõi, xem xét, đánh giá việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong HĐTP, PHXLTN và trong một số hoạt động khác, trên cơ sở đó yêu cầu, kiến nghị xử lý khi phát hiện vi phạm hoặc kiến nghị về những vấn đề có liên quan khi Ủy ban xét thấy cần thiết, nhằm bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.     Theo Cao Mạnh LinhLink: Tại đây