NGUYÊN TẮC CỦA PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

2.2.1. Nguyên tắc của pháp luật về tình trạng khẩn cấp Nguyên tắc, theo Từ điển từ và ngữ Việt Nam của tác giả Nguyễn Lân (NXB Thành phố Hồ Chí Minh - trang 1286) thì nguyên tắc được hiểu theo hai nghĩa: (1) nguyên tắc là điều cơ bản đã được quy định để dùng làm có sở cho các mối quan hệ xã hội; và (2) nguyên tắc là điều cơ bản rút ra từ thực tế khách quan để chỉ đạo hành động. Các nguyên tắc của pháp luật về TTKC rất cần thiết, không thể thiếu nhằm để chỉ chỉ đạo, xuyên suốt trong quá trình xây dựng và áp dụng pháp luật về TTKC. Do vấn đề thực thi pháp luật về TTKC chủ yếu liên quan đến việc bảo đảm quyền con người, nên các nguyên tắc cũng tập trung chủ yếu vào vấn đề này. 2.2.1.1. Nguyên tắc về tính tối thượng của pháp luật Nguyên tắc này có nghĩa là pháp luật có vai trò tối thượng trong các mối quan hệ với quyền lực nhà nước, là giới hạn đối với quyền lực nhà nước và tồn tại khách quan đối với quyền lực nhà nước [37]. Như vậy, nội dung của nguyên tắc này trong TTKC là các biện pháp mà nhà nước áp dụng, đặc biệt là việc tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân, chỉ được thực hiện khi có quy định bởi pháp luật. Bên cạnh đó, khi thực hiện các biện pháp đó, nhà nước cần phải đảm bảo công khai, minh bạch, đồng thời hướng dẫn cho người dân hiểu và thực hiện theo đúng các chỉ dẫn của nhà nước. Đoạn 16 Bình luận chung số 29 của Ủy ban Nhân quyền [159] cũng đã khẳng định về nguyên tắc về tính tối thượng của pháp luật trong việc áp dụng các biện pháp bảo vệ quyền con người liên quan đến các quyền có thể tạm đình chỉ như thể hiện trong Điều 4 của ICESPR. Mục 11 (6) Phần 1 Luật Tuyên bố khẩn cấp quốc gia Australia khẳng định “Một tuyên bố TTKC là một công cụ pháp luật” [153; tr.8]. Điều này chứng minh rằng nguyên tắc về tính tối thượng của pháp luật phải được tuân thủ chặt chẽ trong TTKC. Khoản 2 Điều 10 Luật chế độ pháp lý về TTKC nước Cộng hòa Armenia quy định “Trong TTKC, các biện pháp và giới hạn tạm thời được quy định bởi Luật này và phù hợp với các cam kết quốc tế của Cộng hòa Armenia về tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân trong tình huống khẩn cấp” [123; tr.5]. Khoản 1 Điều 7 Luật Armenia Luật chế độ pháp lý về TTKC của Cộng hòa Armenia còn quy định rõ những quyền mà nhà nước có thể tạm đình chỉ trong TTKC gồm: Cấm tự do đi lại, tự do hội họp, tự do ngôn luận, quyền đình công,…[123; tr.3]. Tương tự như vậy, Luật Campuchia quy định rõ những biện pháp mà chính phủ có quyền thực hiện trong TTKC. Cụ thể, Điều 5 Luật TTKC Campuchia quy định các biện pháp trong bối cảnh đất nước đang trong TTKC như sau: Khi quốc gia ban bố TTKC, chính phủ có quyền thực hiện các hành động sau: (1) Cấm hoặc hạn chế quyền tự do đi lại; (2) Cấm hoặc hạn chế quyền gặp gỡ và hội họp của mọi người; (3) Cấm hoặc hạn chế công việc hoặc hoạt động kinh doanh; và (4) Cấm hoặc hạn chế mọi người rời khỏi nhà hoặc bất kỳ trường hợp lưu trú nào”.  Như vậy, các quốc gia có thể liệt kê ra một số biện pháp và các quyền có thể tạm đình chỉ trong các văn bản luật của quốc gia, hoặc có thể quy định cách thức hạn chế chung trong các văn bản pháp luật, tuy nhiên nguyên tắc về tính tối thượng của pháp luật vẫn phải được đảm bảo. 2.2.1.2. Nguyên tắc tương xứng Nguyên tắc tương xứng là trụ cột chính cho việc bảo vệ quyền con người trong xã hội dân chủ trên toàn thế giới. Việc tạm đình chỉ quyền hiến định trong TTKC cần tuân theo nguyên tắc tương xứng. Nguyên tắc tương xứng đề cập đến một tập hợp các quy tắc xác định các điều kiện cần và đủ để hạn chế một quyền được bảo vệ theo hiến định được hiến pháp cho phép [154; tr.530]. Nội dung của nguyên tắc tương xứng quy định rằng tất cả các quy định ảnh hưởng đến quyền con người nên tương xứng hoặc hợp lý. Các phân tích tương xứng được tạo thành từ ba nguyên tắc phụ: (1) Sự đầy đủ; (2) Sự cần thiết và (3) Sự tương xứng chặt chẽ với nhau [157; tr.179]. Nguyên tắc phụ đầu tiên là nguyên tắc đầy đủ, thiết lập rằng những ảnh hưởng đến quyền con người phải phù hợp với mục đích mà nhà làm luật mong muốn. Những biện pháp và mục đích khi áp dụng có phù hợp với mong muốn nhà làm luật thiết kế không và gây ảnh hưởng đến quyền con người không [157; tr.179]. Nguyên tắc phụ thứ hai, đánh giá, xem xét các biện pháp và lựa chọn biện pháp sử dụng để có kết quả ít hạn chế nhất đối với các quyền con người [157; tr.179]. Nguyên tắc phụ thứ ba, được thiết lập sau khi đã tuân thủ nguyên tắc phụ thứ nhất và thứ hai, phải xác định xem nó là hợp lý hay không, kiểm tra sự cân bằng giữa các lợi thế và những bất lợi do pháp luật mang lại [157; tr.180]. Nguyên tắc tương xứng về cơ bản có cấu trúc bốn bước (1) Bước 1: Mục đích chính đáng (proper purpose/legitimate aim); (2) Bước 2: Sự phù hợp (rational connection) của việc hạn chế quyền với mục đích cần đạt được; (3) Bước 3: Sự cần thiết (necessity) của biện pháp hạn chế quyền nhằm đạt mục đích và (4) Bước 4: Sự cân bằng (fair balance) giữa lợi ích thu được và thiệt hại từ việc hạn chế quyền. Bước 1: Mục đích chính đáng: Học giả Ahron Barak khẳng định rằng, mục đích chính đáng của việc quy định giới hạn quyền hiến định khởi nguồn từ các giá trị dân chủ của nhà nước [125; tr.251] và dân chủ là nguồn pháp luật của nguyên tắc tương xứng [125; tr.234]. Trong số nhiều giá trị cơ bản của nền dân chủ, giá trị phù hợp nhất là các quyền hiến định và lợi ích công cộng [125; tr.253]. Trong nguyên tắc tương xứng, việc bảo vệ các quyền hiến định luôn luôn là mục đích chính đáng, nhưng không phải lợi ích nào cũng là lợi ích công cộng và cũng là chính đáng [125; tr.255]. Lợi ích công cộng chỉ được coi là chính đáng khi đảm bảo được các yếu tố sau: (1) mục tiêu xã hội quan trọng đạt được và (2) các quyền hiến định của con người được bảo vệ [34].   Ahron Barak khẳng định rằng lợi ích công cộng là tổng tất cả các lợi ích không chỉ tạo ra các quyền hiến định mà còn là sự tồn tại của nhà nước, an ninh quốc gia, trật tự công cộng, phòng ngừa tội phạm, bảo vệ trẻ em, sức khỏe cộng đồng, sự khoan dung, bảo vệ tình cảm con người, các nguyên tắc của hiến pháp và các lợi ích khác không gắn với quyền hiến định [125; tr.254]. Bước 2: Sự phù hợp (rational connection): Sự phù hợp được giải thích bởi phương tiện được sử dụng để hạn chế quyền phải phù hợp với mục đích mà pháp luật đã dự trù [125; tr.303]. Việc sử dụng phương tiện hợp lý sẽ dễ dàng nhận ra mục đích của pháp luật và nếu việc sử dụng không đúng phương tiện để hạn chế quyền thì sẽ là không tương xứng [125; tr.303]. Bước 3: Sự cần thiết (necessity) của biện pháp hạn chế quyền nhằm đạt mục đích. Yêu cầu về sự cần thiết đòi hỏi biện pháp sử dụng hạn chế quyền nhằm đạt mục đích theo quy định của pháp luật là thấp tối ưu mà không có một phương án khác có mức độ hạn chế quyền thấp hơn (the less restrictive means) [125; tr.317]. Bước 4: Sự cân bằng (fair balance) giữa lợi ích thu được (the benefits) và thiệt hại (the harm) từ việc hạn chế quyền[125; tr.340]. Sự cân bằng phải đảm bảo rằng thiệt hại do áp dụng pháp luật gây ra không được vượt quá lợi ích thu được và sự cân bằng là khác nhau trong bối cảnh pháp lý khác nhau [125; tr.343]. Nguyên tắc tương xứng trong tạm đình chỉ quyền con người trong TTKC cũng đã được quy định cụ thể tại Điều 4 ICCPR và Điều 15 khoản 1 Công ước châu Âu về quyền con người (ECHR). Các công ước quốc tế trên đều quy định việc tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân trong TTKC phải đảm bảo nguyên tắc tương xứng. Trong Đoạn 14 Bình luận chung số 27 của Uỷ ban Nhân quyền, nguyên tắc tương xứng lại được một lần nữa nhắc lại rằng “các biện pháp hạn chế phải phù hợp nguyên tắc tương xứng, các biện pháp ấy phải phù hợp để đạt được chức năng bảo vệ và phải tương xứng với lợi ích cần được bảo vệ”, và Đoạn 15 “Nguyên tắc tương xứng không chỉ được tôn trọng  và được đưa vào trong khuôn khổ của pháp luật mà còn được các cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực hành chính và tư pháp áp dụng trong thực hiện pháp luật” [158; tr.3]. Tuy nhiên, cũng cần nhận thức rằng, nguyên tắc tương xứng không chỉ ở góc độ áp dụng đối với việc hạn chế quyền con người mà còn ở góc độ tạo điều kiện cho các cơ quan chính quyền vận hành một cách có hiệu quả trong TTKC. Học giả Christoph Schreuer đã đưa ra bốn câu hỏi để kiểm tra mức độ tương xứng: (1) việc tạm đình chỉ quyền cụ thể có phải là cách duy nhất để đối phó với tình huống khẩn cấp hay có những giải pháp thay thế ít quyết liệt hơn?; (2) Việc tạm đình chỉ quyền trong TTKC kéo dài bao lâu?; (3) Có bất kỳ kiểm tra và biện pháp bảo vệ nào chống lại sự lạm quyền của chính phủ không? (4) Chính phủ có nới lỏng hoặc chấm dứt việc tạm đình chỉ quyền ngay khi có thể không? [178; tr.126]. Pháp luật của một số nước trên thế giới cũng đã đưa nguyên tắc tương xứng vào trong hệ thống pháp luật của mình. Điều 2 tham chiếu L.3131-15 Luật số 2020-290 của ngày 23 tháng 3 năm 2020, Luật Tình trạng khẩn cấp về sức khỏe của Pháp quy định “Các biện pháp được quy định trong việc áp dụng từ điểm 1 đến điểm 10 của điều này hoàn toàn tương xứng với rủi ro tình trạng sức khoẻ phát sinh và phù hợp với hoàn cảnh thời gian và địa điểm. Chúng được chấm dứt ngay lập tức khi chúng không cần nữa” [133]. Khoản 3 Điều 7 Luật chế độ pháp lý về TTKC của Cộng hòa Armenia quy định “Các giới hạn được phép đối với các quyền và tự do được đề cập trong Luật này sẽ là được áp dụng riêng cho các mục đích đã định, cũng như tương xứng với mục đích” [123; tr.4]. Như vậy, nguyên tắc tương xứng là sự thể hiện mối quan hệ giữa một bên là công cụ, phương tiện, biện pháp và một bên là mục đích hợp pháp, trong đó công cụ, phương tiện, biện pháp được sử dụng để đạt được mục đích phải chính đáng, cần thiết, phù hợp và cân bằng. Việc đảm bảo rằng thiệt hại do áp dụng pháp luật gây ra là ít nhất và lợi ích thu được là nhiều nhất, đồng thời thiệt hại không được vượt quá lợi ích thu được là giải pháp tối ưu nhất trong đảm bảo nguyên tắc tương xứng. 2.2.1.3. Nguyên tắc bình đẳng Nguyên tắc này thể hiện sự bình đẳng giữa con người với con người, khẳng định con người là chủ thể có quyền ngang nhau trước pháp luật mà không có sự phân biệt, đối xử. Việc tạm đình chỉ quyền trong TTKC được áp dụng chung cho mọi người, chứ không phải là những con người, nhóm người có đặc điểm riêng lẻ. Khoản 1 Điều 4 ICCPR đã quy định việc tạm đình chỉ quyền phải bảo đảm không kéo theo những sự phân biệt đối xử dựa trên sắc tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo hoặc nguồn gốc xã hội. Trên cơ sở quy định của pháp luật quốc tế, các quốc gia thành viên nội luật hóa quy định khoản 1 Điều 4 ICCPR vào hệ thống pháp luật của mình. 2.2.1.4. Nguyên tắc đảm bảo không xâm phạm những quyền không thuộc phạm vi tạm đình chỉ Trong TTKC, nhà nước có thể tạm đình chỉ một số quyền con người trong một khoảng thời gian nhất định theo quy định của pháp luật để ứng phó và bảo vệ lợi ích của cộng đồng, của quốc gia. Việc tạm đình chỉ một số quyền trong TTKC phải được pháp luật quy định cụ thể, chặt chẽ. Điều này cũng là để tránh sự lạm quyền của cơ quan hành pháp, tránh xâm phạm những quyền không thuộc phạm vi tạm đình chỉ bao gồm: (1) các quyền tuyệt đối, không bị tạm đình chỉ trong bất cứ tình huống nào, kể cả trong TTKC và (2) Những quyền không bị tạm đình chỉ khác. Các điều ước quốc tế có những quy định riêng về những quyền tuyệt đối, nghĩa là không bị hạn chế trong bất cứ trường hợp nào. Danh sách các quyền tuyệt đối của các công ước có sự khác nhau. Tuy nhiên một số quyền như quyền không bị bắt làm nô lệ, quyền không bị tra tấn hay ngược đãi, đối xử tàn bạo, quyền không bị hồi tố là những quyền tuyệt đối mà các công ước đều quy định. Bình luận chung số 29 của Ủy ban Nhân quyền [159] đã mở rộng và giải thích phạm vi của các quyền tuyệt đối - không thể bị hạn chế, tạm đình chỉ trong mọi trường hợp. Sự mở rộng được đưa ra bởi các chuyên gia thuộc Uỷ ban nhân quyền trên cơ sở đánh giá sự tương thích giữa các quy định về hạn chế quyền của các quốc gia và những quy định theo luật pháp quốc tế. Bình luận chung của Uỷ ban nhân quyền cho rằng bất cứ sự hạn chế quyền tuyệt đối nào cũng không bao giờ là tương xứng. Bên cạnh đó, Đoạn 6 Bình Luận chung số 29, Uỷ ban chỉ ra rằng, kể cả những quyền không được liệt kê trong Điều 4 ICCPR thì cũng không thể bị tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân một cách tuỳ tiện. Đoạn 13 Bình luận chung số 29 mở rộng và giải thích rằng, theo ý kiến của Ủy ban, trong những quy định tại các điều khoản khác của Công ước không được liệt kê trong khoản 2 Điều 4, nhưng cũng không thể tạm đình chỉ theo quy định tại Điều 4. Một số ví dụ minh họa được trình bày như sau: (1) Tất cả những người bị tước đoạt quyền tự do của họ sẽ được đối xử nhân đạo và với tôn trọng phẩm giá vốn có của con người. Mặc dù quyền này, được quy định tại Điều 10 của Công ước, không được đề cập riêng trong danh sách các quyền không thể xâm phạm trong khoản 2 Điều 4. Điều này được khẳng định bởi tham chiếu đến phẩm giá của con người trong phần mở đầu của Công ước và bởi mối liên hệ chặt chẽ giữa điều 7 và điều 10; (2) Cấm bắt con tin, bắt cóc hoặc giam giữ khi không bị buộc tội. Đây là các quyền được quy định trong luật pháp quốc tế, kể cả trong TTKC vẫn phải tuân thủ thực hiện; (3) Ủy ban có ý kiến rằng Điều 27 ICCPR về bảo vệ quyền của người thiểu số được hiểu là không thể bị hạn chế bởi nó bao hàm tính chất “cấm phân biệt đối xử”, và quyền này phải được tôn trọng trong mọi hoàn cảnh. Nội dung này được phản ánh trong quy định cấm diệt chủng trong luật pháp quốc tế, bao gồm một điều khoản không phân biệt đối xử trong Điều 4 đoạn 1, cũng như các quyền tự nhiên không thể bị tạm đình chỉ theo quy định Điều 18; (3) Theo xác nhận của Quy chế Rome của Tòa án Hình sự Quốc tế, trục xuất hoặc cưỡng chế di chuyển dân mà không có căn cứ cho phép theo luật quốc tế, dưới hình thức cưỡng chế di dời bằng cách trục xuất hoặc các biện pháp cưỡng chế khác khỏi khu vực mà họ ở hợp pháp, cấu thành tội ác chống lại loài người. Biện pháp tạm đình chỉ quyền trong TTKC theo quy định tại 12 của Công ước  không được chấp nhận là biện minh cho các biện pháp đó; (4) Không tuyên bố TTKC được đưa ra theo Điều 4 khoản 1 để viện dẫn biện minh cho việc một Quốc gia thành viên tự tham gia, trái với Điều 20, trong tuyên truyền cho chiến tranh hoặc ủng hộ sự thù hằn giữa các dân tộc, chủng tộc hoặc tôn giáo có thể tạo thành sự kích động phân biệt đối xử, thù địch hoặc bạo lực. Đoạn 14 Bình luận chung số 29 của Ủy ban Nhân quyền tuyên bố quốc gia thành viên có nghĩa vụ khắc phục hậu quả theo quy định tại Điều 2 khoản 3 của Công ước ICCPR. Công ước không hạn chế các biện pháp khắc phục hiệu quả là bởi lẽ nó là một bộ phận “cấu thành một nghĩa vụ của toàn bộ công ước” [159]. Bên cạnh đó, quốc gia thành viên có thể điều chỉnh đối với hoạt động thực tế của các thủ tục liên quan đến tư pháp hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả cho phù hợp với yêu cầu. Tại bình luận chung 29, đoạn 16  quy định rằng các biện pháp liên quan đến tạm định chỉ quyền, như thể hiện trong Điều 4 của Công ước, dựa trên các nguyên tắc về tính hợp pháp và pháp quyền vốn có trong toàn thể Công ước, ngay cả trong TTKC. Bên cạnh đó, những yếu tố nhất định của quyền được xét xử công bằng, rõ ràng, được đảm bảo trong luật pháp quốc tế. Đặc biệt đáng chú ý rằng quyền “yêu cầu xét xử trước toà án” (theo Điều 9, khoản 4 ICCPR) là không thể bị hạn chế bởi vì đây là quá trình không thể thiếu trong việc bảo vệ các quyền không thể bị hạn chế khác (theo nguyên tắc Siracusa). Tuy nhiên, với quy định về tính hợp pháp và pháp chế được quy định tại đoạn 16 Bình luận chung 29 thì những quyền không thể bị tạm đình chỉ đã được liệt kê trong Công ước, không có nghĩa là những điều khác trong Công ước có thể bị tạm đình chỉ một cách tùy tiện, ngay cả trong TTKC đe dọa sự tồn vong của quốc gia. 2.2.1.5. Nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước trong tình trạng khẩn cấp Nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ hoạt động xem xét, theo dõi, đánh giá để ngăn chặn, loại bỏ những nguy cơ, những hành vi, những việc làm sai trái của các chủ thể (gồm cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước) trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước bảo đảm cho quyền lực nhà nước được sử dụng và thực hiện theo Hiến pháp và pháp luật. Việc kiểm soát quyền lực nhà nước trong TTKC là cần thiết, tránh được việc lạm quyền của cơ quan hành pháp, đặc biệt là vi phạm quyền con người, quyền công dân. Đoạn 16 Bình luận chung 29 của Ủy ban Nhân quyền đã khẳng định việc tạm đình chỉ quyền phải có lý do chính đáng và đảm bảo nguyên tắc hợp pháp và pháp chế. Việc tạm đình chỉ quyền không được trái với bản chất của quyền đó nhằm đảm bảo không ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân đó trong việc thụ hưởng quyền đó và các quyền khác. Có thể thấy rằng, quyền lực nhà nước trong TTKC được thực hiện theo 2 phương pháp tiếp cận: Phương pháp tiếp cận từ trên xuống (Top-down approach)  để ngăn chặn tình trạng hỗn loạn; Phương pháp từ dưới lên (Bottom up approach) để thể hiện ý chí dân chủ của nhân dân. Trong xã hội dân chủ hiện nay, các quốc gia thường tôn trọng ý chí của nhân dân, do vậy pháp luật thường quy định các biện pháp ứng phó với các biến cố dẫn đến TTKC phải được điều chỉnh nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực có thể xảy ra đối với quyền con người [160; tr.49].       Theo Nguyễn Đình ToànLink: Tại đây