Quản lý và tổ chức thực hiện chế độ bảo hiểm thất nghiệp

3.3. Quản lý và tổ chức thực hiện chế độ bảo hiểm thất nghiệpBảo hiểm thất nghiệp vừa có tính kinh tế lại vừa có tính xã hội. Hai mặt này gắn chặt với nhau và không thể tách rời, đó chính là bản chất của bảo hiểm thất nghiệp. Khi bảo hiểm thất nghiệp không còn là hiện tượng tự phát, cục bộ dẫn đến đối tượng và phạm vi thực hiện được mở rộng, thì nó cần phải có sự quản lý của Nhà nước. Đây là một yêu cầu khách quan của nền kinh tế. Chỉ có Nhà nước mới có đủ khả năng để điều chỉnh các quan hệ liên quan đến bảo hiểm thất nghiệp. Việc quản lý bảo hiểm thất nghiệp gồm hai mặt: quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp và quản lý sự nghiệp bảo hiểm thất nghiệp.Việc thực hiện quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp: Chính phủ thống nhất quản lý Nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp và giao cho Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội là cơ quan giúp việc cho Chính phủ trực tiếp thực hiện việc quản lý Nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp. Trong lĩnh vực này Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội có nhiệm vụ: Xây dựng, trình và ban hành pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp, ban hành các văn bản pháp qui về bảo hiểm thất nghiệp. Hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các qui định của pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp.Việc quản lý sự nghiệp bảo hiểm thất nghiệp bao gồm: quản lý quĩ bảo hiểm thất nghiệp, thực hiện chế độ cho người thất nghiệp. Theo kinh nghiệm của các nước như Cộng hoà liên bang Đức, Hoa Kỳ, Hàn Quốc, Mông Cổ, Philipin…chế độ bảo hiểm thất nghiệp thường được giao cho cơ quan chuyên trách thuộc Bộ Lao động Thương binh và Xã hội đảm nhiệm. Cơ quan này quản lý sự nghiệp về bảo hiểm thất nghiệp và được tổ chức theo hệ thống dọc, thống nhất từ Trung ương xuống địa phương. Theo chúng tôi, ở nước ta việc quản lý sự nghiệp bảo hiểm thất nghiệp không nên để chồng chéo, hoặc một cơ quan vừa ban hành chính sách vừa làm nhiệm vụ thực hiện việc chi trả trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp mà nên giao cho một cơ quan độc lập thực hiện. Có thể đó là cơ quan bảo hiểm thất nghiệp Việt Nam.Như đã nói, mục đích của chế độ bảo hiểm xã hội và chế độ bảo hiểm thất nghiệp có nhiều điểm khác nhau. Các chế độ bảo hiểm xã hội hiện hành nhằm giúp đỡ về mặt vật chất cho người lao động khi gặp phải rủi ro, khó khăn không chỉ khi đang còn tham gia quan hệ lao động (ốm đau, thai sản, tai nạn lao động…) mà cả khi chấm dứt quan hệ lao động (hưu trí, tử tuất). Trợ cấp ốm đau, trợ cấp thai sản…được áp dụng cho những đối tượng là những người vẫn có việc làm, vẫn có thu nhập nhưng bị ốm hoặc nghỉ sinh con trong một khoảng thời gian. Trợ cấp hưu trí lại khác hẳn. Nó xuất hiện sau quan hệ lao động. Có nghĩa là, khi người lao động đạt đến một độ tuổi nhất định với thời gian tham gia bảo hiểm xã hội theo qui định của pháp luật thì người đó coi như đã chấm dứt quá trình lao động, không có nhu cầu quay trở lại lao động (tất nhiên trừ một số trường hợp cá biệt). Trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp xuất phát từ quan hệ lao động, nhưng khác biệt ở điểm: đó chỉ là sự gián đoạn giữa hai kỳ làm việc. Người tham gia bảo hiểm thất nghiệp là những người có sức lao động, có khả năng lao động, do đó, luôn có nhu cầu quay về vị trí có việc làm. Trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp giúp cho những người lao động thất nghiệp có một cuộc sống tối thiểu sau khi bị mất việc làm và tạo điều kiện cho họ tìm được công việc làm mới. Do đó, vấn đề “hậu thất nghiệp” là rất quan trọng vì không ai có thể hưởng bảo hiểm thất nghiệp cả đời.Vì vậy, bảo hiểm thất nghiệp khác với các chế độ bảo hiểm xã hội khác là không phải chỉ có thu và chi tiền bảo hiểm (trợ cấp ốm đau; tai nạn lao động bệnh nghề nghiệp; thai sản, hưu trí; tử tuất và dưỡng sức phục hồi sức khoẻ) mà cơ quan bảo hiểm thất nghiệp phải tìm mọi cách để đưa người thất nghiệp trở lại tham gia thị trường lao động. Đó là các công việc như: nắm chắc thông tin về thị trường lao động để môi giới, giới thiệu việc làm; đào tạo và đào tạo lại nghề; hoặc tổ chức việc làm tạm thời cho người thất nghiệp và thực hiện các chính sách hỗ trợ để người thất nghiệp tự hành nghề…Chỉ khi đã tiến hành mọi biện pháp, mà vẫn không bố trí được việc làm cho người lao động, thì mới trả trợ cấp thất nghiệp [73, tr. 14].Chính vì thế, việc đầu tư các cơ sở dạy nghề, mở mang doanh nghiệp để đưa người lao động vào làm việc và có những biện pháp khuyến khích các doanh nghiệp tiếp nhận người lao động thất nghiệp chính là biện pháp hiệu quả để hạn chế thất nghiệp, đẩy lùi thất nghiệp. Chẳng hạn, Nhà nước có những hình thức đầu tư đối với doanh nghiệp như đào tạo nghề miễn phí hoặc cho vay vốn với lãi suất ưu đãi đối với doanh nghiệp nhận người thất nghiệp. Số tiền này được lấy từ quĩ quốc gia về việc làm hoặc quĩ bảo hiểm thất nghiệp để mở mang doanh nghiệp hoặc phát triển sản xuất.Trên thế giới, thông thường hai chế độ này do hai cơ quan độc lập quản lý. Chẳng hạn, ở Cộng hoà liên bang Đức vấn đề dạy nghề cho người thất nghiệp, hoặc trả tiền cho doanh nghiệp tiếp nhận người thất nghiệp vào làm việc đều do Tổng cục việc làm quản lý; còn thực hiện bảo hiểm xã hội lại do cơ quan bảo hiểm xã hội phụ trách. Hay ở Thụy Điển, nơi được đánh giá là một trong những nước có chế độ phúc lợi xã hội cao nhất thế giới, thì trợ cấp bảo hiểm xã hội đều do cơ quan bảo hiểm xã hội công cộng quản lý ở cấp địa phương. Còn bảo hiểm thất nghiệp do các quĩ bảo hiểm thất nghiệp đặc biệt quản lý và quĩ này chịu sự giám sát của Ủy ban thị trường lao động.Tóm lại, do mục đích và đối tượng của các chế độ bảo hiểm xã hội hiện hành và chế độ trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp có nhiều điểm khác nhau, nên có một bộ máy riêng đủ mạnh để quản lý là điều cần thiết.Bảo hiểm thất nghiệp ở nước ta là vấn đề hết sức mới mẻ cả trên bình diện lý luận và thực tiễn. Với gần 80% dân cư sống ở nông thôn và còn rất nhiều người ở thành thị đang làm việc tại các thành phần kinh tế phi kết cấu nên rất khó thống kê một cách chính xác số người thất nghiệp và người không thất nghiệp. Chẳng hạn, nếu lấy tiêu chí thời gian mà xét thì có thể người đó có việc làm, nhưng lấy thu nhập mà xét thì người đó lại là người thất nghiệp. Do vậy, việc đặt ra các điều kiện để được hưởng trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp chính là bước đầu tiên để xác định đúng đối tượng cần trợ giúp. Nếu không quản lý chắc đối tượng sẽ dẫn đến việc trả trợ cấp tràn lan, điều đó sẽ dẫn đến việc thiếu hụt quĩ, chế độ bảo hiểm thất nghiệp không đến đúng người cần được hưởng. Kinh nghiệm tổ chức, quản lý chương trình bảo hiểm thất nghiệp của gần 70 nước trên thế giới cho chúng ta nhiều bài học quí. Ngoài ra, với sự giúp đỡ của các chuyên gia nước ngoài, việc xây dựng và thực hiện chế độ bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam sẽ có được kết quả như mong muốn.Như đã phân tích ở chương 1, chế độ bảo hiểm thất nghiệp là một trong 9 nhánh của chương trình an toàn xã hội (hay an sinh xã hội) mà Tổ chức lao động quốc tế đã đưa ra. Tuỳ theo hoàn cảnh, điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi nước mà chế độ bảo hiểm thất nghiệp có thể được qui định trong trong hệ thống bảo hiểm xã hội hay tách ra thành một chương trình riêng. Đa phần ở các nước phát triển, chương trình bảo hiểm thất nghiệp được thực hiện theo một hệ thống riêng. Ví dụ như: Cộng hoà liên bang Đức, cơ quan chịu trách nhiệm về hoạt động của bảo hiểm thất nghiệp là Cục lao động Liên bang có 15 văn phòng lao động cấp bang, 184 văn phòng cấp địa phương và 650 chi nhánh trên toàn quốc, với số nhân viên lên tới 86.000 người (1992). Ngoài Cục lao động liên bang còn có Viện nghiên cứu nghề và thị trường lao động. Hoạt động của Cục lao động liên bang chủ yếu dựa trên nguyên tắc tự quản về hành chính.Tham gia vào Hội đồng quản trị của Cục lao động liên bang gồm đại diện của người lao động, chủ doanh nghiệp và các tổ chức công theo tỷ lệ như nhau. Khác với một số loại bảo hiểm khác, thành viên của Hội đồng quản trị Cục lao động liên bang không được bầu mà do các cơ quan công đoàn, Hiệp hội giới chủ và các tổ chức công bổ nhiệm [114]. Ở Liên bang Nga, cơ quan quản lý bảo hiểm thất nghiệp là cơ quan dịch vụ việc làm Liên bang chịu trách nhiệm thực hiện chương trình [129]. Ở Pháp, quản lý bảo hiểm thất nghiệp là cơ quan bảo hiểm thất nghiệp, chịu trách nhiệm thực hiện chi trả trợ cấp thất nghiệp [129]. Tại Nhật Bản, Bộ Lao động là cơ quan giám sát chung; phòng chế độ bảo đảm việc làm thực thi các chính sách ở cấp Trung ương; cơ quan bảo hiểm việc làm cấp quận và cơ quan bảo hiểm Nhà nước chịu trách nhiệm thu chi các khoản trợ cấp tại địa phương [129]. Ở Canada do Ban phát triển nguồn nhân lực giám sát chung, còn Ủy ban phát triển lao động cùng với các thành viên theo hiệp định quản lý hành chính chương trình thông qua các cơ quan địa phương vùng [129].Quá trình tổ chức, quản lý bảo hiểm thất nghiệp của những nước này thông qua một bộ máy riêng, và phần lớn bộ máy này nằm ở cơ quan lao động. Tuy nhiên, lại có một số nước tổ chức, thực hiện chương trình bảo hiểm thất nghiệp và coi trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp như một trong các chế độ của hoạt động bảo hiểm xã hội. Đó là các nước đang phát triển như: Trung Quốc, Thái Lan…Ở nước ta, trong quá trình xây dựng chế độ bảo hiểm thất nghiệp, vấn đề tổ chức, quản lý chế độ này trong các cơ quan chịu trách nhiệm nghiên cứu về bảo hiểm thất nghiệp đang còn có những phương án khác nhau.Phương án thứ nhất : Cơ quan bảo hiểm xã hội có trách nhiệm thực hiện chế độ bảo hiểm thất nghiệp và quản lý quĩ, còn các trung tâm dịch vụ việc làm thực hiện chính sách việc làm và giải quyết yêu cầu xin hưởng trợ cấp. Phương án này cho rằng bảo hiểm thất nghiệp cũng là một chế độ thuộc bảo hiểm xã hội, nên không có thêm tổ chức mới. Theo chúng tôi, trong phương án này, nếu giao cho cơ quan bảo hiểm xã hội Việt Nam tổ chức, quản lý thì thuận tiện cho công tác chi trả, giảm bớt chi phí quản lý vì đã có sẵn bộ máy. Bảo hiểm thất nghiệp nhìn chung cũng có đối tượng, nội dung tương tự như các chế độ khác của bảo hiểm xã hội. Hơn nữa, trong giai đoạn đầu thực hiện chế độ này, số lượng người tham gia và được hưởng bảo hiểm thất nghiệp cũng không phải là lớn. Với phương án trên đòi hỏi pháp luật và mô hình quản lý bảo hiểm xã hội hiện hành cũng cần phải được đổi mới theo hướng phân cấp việc tổ chức, quản lý cho các đơn vị cơ sở (người tham gia đóng bảo hiểm xã hội ).Phương án một, với các ưu điểm như đã phân tích ở trên nên cũng dễ được đồng tình. Nhưng hiện tại, khối lượng công việc của bảo hiểm xã hội Việt Nam rất lớn do phải quản lý thêm chế độ bảo hiểm y tế, đội ngũ cán bộ còn có những hạn chế nhất định, nếu thêm việc thì khó đảm đương được.Phương án thứ hai: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội thành lập một hệ thống quản lý hoạt động sự nghiệp bảo hiểm thất nghiệp hoàn toàn mới. Hệ thống này sẽ kết hợp chặt chẽ với hệ thống các tổ chức giới thiệu việc làm để vừa thực hiện các nhiệm vụ chi trả chế độ vừa thực hiện các biện pháp thị trường lao động tích cực cho người bị thất nghiệp được hưởng trợ cấp. Các tổ chức giới thiệu việc làm trực thuộc cơ quan lao động, lại có chức năng thu thập thông tin thị trường lao động nên thuận tiện trong việc giới thiệu việc làm, cũng như sẽ tổ chức tốt các biện pháp thị trường lao động tích cực cho người lao động bị thất nghiệp đang hưởng trợ cấp. Tuy nhiên, phương án này sẽ làm tăng biên chế cho một bộ máy mới trong khi Chính phủ đang thực hiện việc giảm biên chế.Theo chúng tôi, về lâu dài, khi mà nền kinh tế thị trường đã đồng bộ có thể xây dựng một luật riêng về bảo hiểm thất nghiệp (xem phụ lục 11). Khi đó mô hình của bảo hiểm thất nghiệp nên như sau (xem phụ lục 12):Ở Trung ương: bảo hiểm thất nghiệp trực thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội.Ở cấp tỉnh: bảo hiểm thất nghiệp cấp tỉnh, trực thuộc bảo hiểm thất nghiệp trung ương.Ở cấp huyện, quận, tổ chức thành chi nhánh bảo hiểm thất nghiệp trực thuộc bảo hiểm thất nghiệp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.Như vậy, ở địa phương, các Sở Lao động sẽ có tổ chức giới thiệu việc làm trực thuộc Sở, là đơn vị tác nghiệp có nhiệm vụ: chi trả trợ cấp thất nghiệp, quản lý người hưởng trợ cấp thất nghiệp và thực hiện các chính sách thị trường lao động tích cực. Phương án này tương đối thuận lợi cho việc triển khai, thực hiện bảo hiểm thất nghiệp từ khâu đăng ký thất nghiệp, tìm việc làm đến trả trợ cấp thất nghiệp vì hiện nay “cả nước đã có 177 trung tâm dịch vụ việc làm ở hầu hết các địa phương trong cả nước” [54, tr. 3] trực thuộc Sở Lao động - Thương binh và Xã hội và các đoàn thể quần chúng.Theo chúng tôi, cơ quan bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam sẽ có nhiệm vụ: Tổ chức triển khai thực hiện điều lệ bảo hiểm thất nghiệp; quản lý việc thu, chi, quĩ bảo hiểm thất nghiệp trong cả nước; quản lý tổ chức, cán bộ, cơ sở vật chất kỹ thuật trong toàn bộ hệ thống cơ quan bảo hiểm thất nghiệp theo qui định của Nhà nước. Trong đó, cơ quan quản lý cao nhất của bảo hiểm thất nghiệp là Hội đồng quản lý quĩ bảo hiểm thất nghiệp. Cơ quan này có nhiệm vụ: chỉ đạo, giám sát, kiểm tra việc thực hiện quản lý, thu, chi quĩ bảo hiểm thất nghiệp, phê duyệt phương án điều hoà quĩ bảo hiểm thất nghiệp trong toàn bộ hệ thống, thông qua các dự toán và quyết toán hàng năm của bảo hiểm thất nghiệp, phê duyệt phương án tổ chức, đề nghị tách, nhập, giải thể các đơn vị thành viên, đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng giám đốc bảo hiểm thất nghiệp. Về tổ chức, Hội đồng quản lý bảo hiểm thất nghiệp có: Chủ tịch, phó chủ tịch và các thành viên. Chủ tịch Hội đồng quản lý là một lãnh đạo của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội và Bộ trưởng Bộ nội vụ. Các thành viên là đại diện của các bộ như: Bộ lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Tài chính, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam, Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam, Liên minh các hợp tác xã Việt Nam và bảo hiểm thất nghiệp Việt Nam. Bộ trưởng Bộ lao động-Thương binh và Xã hội bổ nhiệm Phó chủ tịch và các thành viên của Hội đồng quản lý bảo hiểm thất nghiệp sau khi có sự thoả thuận của các bộ, ngành nói trên. Bảo hiểm thất nghiệp Việt Nam do Tổng giám đốc quản lý và điều hành theo chế độ thủ trưởng, giúp việc cho Tổng giám đốc có các Phó tổng giám đốc.Theo: Lê Thị Hoài Thu Link luận án: Tại đây