NHỮNG BẤT CẬP VÀ MỘT SỐ GỢI Ý HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

4.1. Bất cập từ cơ sở chính trị và định hướng hoàn thiện quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước  Kể từ thời điểm tuyên bố độc lập, ĐCSVN là tổ chức chính trị duy nhất giữ vị trí lãnh đạo ở Việt Nam. Vì vậy, quan điểm của ĐCSVN về vấn đề sự tham gia của người dân như thế nào sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới sự phát triển cũng như thực trạng pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước. Theo đó, dưới sự lãnh đạo của ĐCSVN, quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân đã được ghi nhận và có xu hướng phát triển hơn, nội dung này đã được trình bày cụ thể tại phần thứ nhất thuộc Chương III của Luận án. Tuy nhiên, trong bối cảnh không thuận lợi về quản trị, mối quan hệ giữa nhà nước với người dân trước những thử thách hiện nay cho thấy định hướng sử dụng cơ chế tham trong bối cảnh hiện này là chưa hiệu quả, thực trạng về tham nhũng, thất thoát tài sản công, phản ứng tiêu cực của người dân với các loại phí từ các dự án có sử dụng vốn ngân sách nhà nước… đã phần nào cho thấy giá trị thực sự về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam là chưa đủ để tạo ra sự thay đổi như kỳ vọng của ĐCSVN. Những bất cập hiện hữu này, theo quan điểm của NCS xuất phát từ nguyên nhân chính sau đây: Thứ nhất và là nguyên nhân quan trọng nhất, đó là, ĐCSVN khuyến khích và định hướng áp dụng hình thức tham gia gián tiếp (thông qua cơ chế đại diện) ở hầu hết các quy trình ngân sách nhà nước. Mặc dù nhận thức rõ được vai trò quan trọng về quyền tham gia của người dân khi nhà nước phải đối mặt với tình trạng quan liêu, mệnh lệnh, cửa quyền, tham nhũng…nên ngay từ những ngày đầu Đổi Mới, ĐCSVN đã chỉ ra phương thức cải thiện là phải phát huy quyền làm chủ của dân, thu hút nhân dân tham gia quản lý nhà nước, tham gia kiểm kê, kiểm soát nhà nước, khắc phục tình trạng suy thoái, quan liêu, mất dân chủ và nạn tham nhũng (Chỉ Thị số 30/1998 của Bộ Chính trị). Tuy nhiên, như đã trình bày tại Chương III của Luận án, quan điểm và định hướng về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam được ĐCSVN kiên định duy trì là hình thức dân chủ xã hội chủ nghĩa và được diễn giải là: tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể và là người thực hiện quyền lực chung của xã hội. Sự tham gia được thể chế trong Hiến pháp và pháp luật chuyên ngành dưới sự ảnh hưởng từ quan điểm chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam và tư tưởng của Hồ Chí Minh về quyền dân chủ của nhân dân. Cụ thể, HCM đã khẳng định rằng: “Để thực hiện tốt nhiệm vụ cách mạng, Nhà nước ta phải phát triển quyền làm chủ và sinh hoạt chính trị của toàn dân, để phát huy tính tích cực và sáng tạo của Nhân dân, làm cho mọi người công dân Việt Nam thực sự tham gia quản lý công việc của Nhà nước, ra sức xây dựng chủ nghĩa xã hội”.  Xuất phát từ nền tảng này, đã tạo nên những đặc trưng riêng biệt và cơ bản tới nội dung, các hình thức, các cơ chế và phạm vi tham gia của người dân Việt Nam vào khu vực công. Nghĩa là, sự tham gia của người dân về cơ bản được xuất phát từ quyền dân chủ nhân dân và là nền tảng để xây dựng và vận hành hoạt động cũng như tổ chức của bộ máy nhà nước.  Tuy nhiên, sự tham gia này được thiết kế trên nền tảng của hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa, ở đó, người dân được khuyến khích tham gia trong một tập thể nhất định. Quan điểm này được thể hiện rõ nét thông qua các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam, bắt đầu từ năm 1976 tại Đại hội Đảng toàn quốc lần IV; lần V năm 1980, kể cả khi Việt Nam đã tiến hành Đổi Mới năm 1986, thì sự tham gia của người dân vẫn được nhất quán theo quan điểm là : “xây dựng chế độ làm chủ tập thể”, ở đó, quyền lực nhà nước là quyền lực của nhân dân lao động có tổ chức. Cho đến sau Đổi Mới, sự tham gia của người dân không được gắn kèm với khái niệm “làm chủ tập thể”, người ta cũng không còn thấy khái niệm này xuất hiện từ Đại hội Đảng toàn quốc lần VII năm 1991, nhưng sự tham gia trong một khuôn khổ của tổ chức hoặc tập thể vẫn được duy trì cho đến ngày nay, bằng những quy định của pháp luật, đặc biệt là sự tham gia trong khu vực công, đơn cử như sự tham gia của người dân tại cở sở đều được tổ chức thực hiện bởi UBND; HĐND và MTTQVN, đặc biệt hình thức kiểm tra, giám sát đối với vốn ngân sách nhà nước đều được MTTQVN chủ trì đại diện với tên gọi giám sát của cộng đồng theo quy định của Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư; Luật quản lý, sử dụng tài sản công, Pháp lệnh 34 nay được thay thế bằng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở (2022), Luật Ngân sách nhà nước 2015 ghi nhận tại Điều 16 việc giám sát cũng phải được định nghĩa là của cộng đồng và cộng đồng tham gia giám sát thông qua MTTQVN các cấp. Ngoài ra, do các quy trình tham gia, cụ thể trong lĩnh vực ngân sách nhà nước đều được chủ trì bởi MTTQVN, thậm chí, ngay cả đối với những vấn đề ảnh hưởng trực tiếp tới địa bàn nơi người dân sinh sống cũng phải thông qua các thiết chế tập thể đó là Ban Thanh tra nhân dân hoặc Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Các thiết chế này đều được giám sát, kiểm duyệt về nội dung, tổ chức, nhân lực, nguồn lực của tổ chức Đảng và chính quyền địa phương.  Tại Việt Nam, theo khảo sát quốc tế về công khai ngân sách nhà nước đã cho thấy, các chỉ số tham gia của người dân từ 2011, 2019, 2021 theo khảo sát của IBP ngày càng tăng nhưng chỉ số công khai và minh bạch ngân sách nhà nước của Việt Nam vẫn nằm trong danh sách các nước không công khai hoặc công khai ít nhất về ngân sách nhà nước. Tức là thông tin về ngân sách là có, ngày càng có xu hướng mở rộng phạm vi nội dung công khai ngân sách nhà nước, nhưng các nội dung này không thể sử dụng được vì người dân là chủ thể nằm ngoài quy trình ngân sách nhà nước. Sự tham gia hình thức bởi hai ý: Một là số liệu khó có thể dùng được vì không có cơ chế. Hai là, toàn bộ quy trình này, phần lớn đều áp dụng hình thức tham gia gián tiếp – thông qua các đại diện dân cử. Đây cũng chính là lý do vì sao VN đang phải đối mặt với thực trạng mà trong đó tham nhũng là vấn nạn quốc gia, phân bổ dịch vụ công chưa công khai và minh bạch khiến người dân phản ứng tiêu cực với các dự án đầu tư công. Gợi ý hoàn thiện quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước  Định hướng linh hoạt áp dụng tham gia trực tiếp và gián tiếp Như đã trình bày tại Chương II của Luận án, hai cơ chế dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp được cộng đồng quốc tế chấp nhận rộng rãi trong việc thực thi các quyền dân chủ của người dân. Quyết định ngân sách được thông qua Quốc Hội và HĐND là hình thức tham gia gián tiếp qua hình thức dân chủ đại diện. Ngược lại, khi người dân tự mình hoặc trở thành thành viên của một tổ chức xã hội nào đó để đưa ra ý kiến hoặc quyết định nội dung ngân sách tức là sử dụng cơ chế dân chủ trực tiếp.  Trực tiếp, tự mình tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước đã được chứng minh có thể cải tạo những khiếm khuyết cơ chế dân chủ đại diện, ví dụ như mất kết nối với công dân từ nhà nước; loại trừ tầng lớp yếu thế ra khỏi phát triển; tham nhũng và lợi ích nhóm; không công bằng trong phân phối và hưởng thụ dịch vụ công… Mặc dù không tham vọng biến sự tham gia của người dân thành phương thuốc chữa lành tất cả các vấn đề của quản trị công, nhưng rõ ràng, những nghiên cứu thực nghiệm về việc áp dụng cơ chế dân chủ trực tiếp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước tại nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm cả các nước phát triển, đang phát triển đều cho thấy rằng, tham gia trực tiếp quy trình ngân sách mang lại giá trị về quyền lực, trao quyền hợp pháp mạnh mẽ, phân phối công bằng dịch vụ công; cải thiện mối quan hệ giữa nhà nước với công dân… bằng cách này, quyền lực nhà nước được “phân phối” lại một cách hợp pháp, thu hút đông đảo người dân tham gia vào quá trình chính sách công nói chung và quy trình ngân sách nhà nước nói riêng, người dân trở thành một phần của quá trình và cùng gánh trách nhiệm, cung cấp cho nhà nước thông tin cần thiết trước khi ban hành quyết định như thế tính hiệu quả, công bằng trong sử dụng vốn ngân sách được bảo toàn, đồng thời niềm tin của người dân với chính quyền cũng được tăng cường. Do vậy, đối với quy trình ngân sách nhà nước, cần định hướng áp dụng cân bằng, phù hợp đồng thời cả hai chế tham gia trực tiếp và gián tiếp cụ thể: Đối với hình thức dân chủ đại diện - cần tăng cường sự độc lập của MTTQVN. Hiện nay, tại Việt Nam, MTTQVN được trao quyền chủ trì giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng, được tổ chức và hoạt động ở mỗi cấp chính quyền. Tuy nhiên, do tính độc lập về nguồn lực chưa đủ, đồng thời thẩm quyền chưa tương xứng với nhiệm vụ khiến thiết chế này hoạt động chưa mang lại hiệu quả, khả năng tác động hoặc gây ảnh hưởng trực tiếp tới quy trình ngân sách khi tiến hành hoạt động giám sát chưa cao, hiện MTTQVN chỉ được quyền kiến nghị sau quá trình giám sát ngân sách nhà nước. Do vậy, cần tạo các cơ chế về mặt pháp lý để MTTQVN độc lập về nguồn lực và nội dung hoạt động, từ đó có thể gây ảnh hưởng tới quy trình ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội chịu sự giám sát của HĐND và Cấp ủy cùng cấp như Ban Thanh Tra nhân dân; Ban giám sát đầu tư cộng đồng, thu hút và kết nạp các thành viên có chuyên môn cũng đồng thời tạo thành các mạng lưới để người dân có nhiều lựa chọn cũng như cơ hội tham gia được mở rộng hơn. Đồng thời mở rộng phạm vi chủ thể đại diện quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách bằng việc cho phép các tổ chức nghề nghiệp như kế toán, kiểm toán được cùng tham gia vào quy trình giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng. Đối với hình thức dân chủ trực tiếp –  người dân quyết định đối với các dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước có tác động trực tiếp tới đời sống và sinh kế. Theo quan điểm của NCS, người dân cần được biết thông tin đầy đủ về ngân sách tại các cấp chính quyền cũng như các đơn vị dự toán, các tổ chức được tài trợ ngân sách. Tuy nhiên, đối với các dự án/ chương trình sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước nhằm cung cấp cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công liên quan đến các lĩnh vực như y tế; giáo dục; văn hóa, sinh kế …thực hiện tại địa bàn sinh sống và có tác động trực tiếp thì người dân cần được tham gia ở mức độ cao hơn thay vì chỉ được biết thông tin và giám sát như hiện nay. Mức độ tham gia có thể được xây dựng và ở mức cao nhất, đó là quyền quyết định.  Hiện nay, quyền quyết định ngân sách nhà nước ở Việt Nam chưa được ghi nhận bằng các quy định pháp luật.  Hình thức được bàn và quyết định trực tiếp chỉ khi người dân đóng góp một phần hoặc toàn bộ nguồn lực có thể gây nhầm lẫn với quyền được quyết định ngân sách nhà nước, bởi các nội dung được bàn và quyết định trực tiếp có thể bị chính quyền địa phương, MTTQ không đồng ý theo quy định tại khoản 2 Điều 21 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022.  Chỉ được coi người dân có quyền quyết định ngân sách khi người dân được tham gia quyết định ở tất cả các khâu của từng giai đoạn của quy trình ngân sách, đó phải là kết quả của quá trình được cung cấp thông tin, người dân được tham vấn về nhu cầu, lựa chọn mục tiêu, lựa chọn nhà thầu, tham gia thực hiện, tham gia giám sát, tham gia nghiệm thu và bảo trì đối các dự án. Sự cần thiết về quyền quyết định của người dân đối với dự án/chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước vì các lý do sau đây: Thứ nhất, người dân địa phương là đối tượng chịu tác động trực tiếp từ các dự án /công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Theo nghĩa rộng nhất, họ là chủ thể đóng thuế nên có quyền được biết thông tin và quyết định tham gia vào quy trình này. Ở góc độ hẹp hơn, người dân địa phương là đối tượng chịu tác động trực tiếp từ các công trình dự án, họ là chủ thể thụ hưởng vì vậy, lựa chọn dịch vụ hay công trình nào phù hợp với nhu cầu còn thể hiện tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách. Hàng loạt nhà văn hóa được xây ở mỗi thôn và bỏ không trong khi cả xã vẫn phải lựa chọn đi đò hoặc phà để phục vụ hoạt động kinh tế hay học tập đã phần nào cho thấy người dân đã bị loại ra khỏi quy trình sử dụng vốn ngân sách. Thứ hai, chia sẻ trách nhiệm và áp lực với nhà nước. Bởi khi được trở thành một phần của quy trình ngân sách với vai trò chủ thể quyết định lựa chọn loại dự án, hạn mức, nhà thầu, tham gia giám sát, nghiệm thu và bảo trì…vô hình chung tạo ra áp lực cũng như trách nhiệm đối với người dân tham gia vào quy trình ngân sách đối với chính dự án/công trình mà người dân tham gia. Thứ ba, mối quan hệ giữa người dân và chính quyền địa phương được cải thiện và tăng cường. Khi nhu cầu và nguyện vọng được lắng nghe thực sự và trở thành đầu vào cho quá trình lựa chọn và ra quyết định chính sách công, người dân có xu hướng tin tưởng hơn và kết quả, họ có khả năng ủng hộ cao hơn đối với các chính sách khác của chính quyền. Như vậy, cả quy trình ngân sách nhà nước với nhiều giai đoạn khác nhau, việc sử dụng linh hoạt từng cơ chế tham gia hoặc là đại diện hoặc là trực tiếp sẽ mang lại hiệu quả cao hơn trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. Các tuyên bố chính trị của ĐCSVN dưới hình thức các Nghị quyết cần được cam kết và hiện thực hóa bằng các quy định của pháp luật Trong bối cảnh chính trị ở Việt Nam, lãnh đạo chiến lược qua từng giai đoạn và từng thời kỳ của ĐCSVN được thể hiện bằng các Nghị quyết. Đây chính là hình thức chính danh thể hiện quan điểm và đường lối của ĐCSVN. Tuy nhiên, để đảm bảo rằng quyền tham gia của người dân được thực thi trên thực tế thì bắt buộc phải được thể chế thành các quy định của pháp luật. Với các chức năng đặc trưng, pháp luật là công cụ duy nhất đảm bảo cam kết về chính trị tránh được tư duy nhiệm kỳ và được thực hiện hóa trong đời sống xã hội. Tóm lại, trong bối cảnh hiện nay tại Việt Nam, cởi mở và định hướng linh hoạt áp dụng các hình thức tham gia đồng thời cam kết ban hành bằng quy định pháp luật sẽ mang lại những lợi thế về lãnh đạo của ĐCSVN như sau:  Một là, củng cố niềm tin vào sự lãnh đạo của ĐCSVN, với sự đồng thuận toàn dân về sự lãnh đạo của ĐCSVN, Đảng chính là đại diện cho hệ thống quyền lực công tại Việt Nam, vì thế, khi tình hình quản trị công được cải thiện, tham nhũng được hạn chế tối thiểu, niềm tin vào chính quyền và ĐCSVN sẽ được củng cố, duy trì. Hai là, người dân được trao quyền quyết định ngân sách sẽ trở thành trụ cột tăng cường kiểm tra giám sát tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước – đảm bảo vốn ngân sách được sử dụng hiệu quả. Khi nhà nước cung cấp dịch vụ và trùng với nhu cầu thiết thực của người dân, đây chính là hình thức sử dụng ngân sách nhà nước hiệu quả nhất. Quyền quyết định gắn chặt với tính chịu trách nhiệm sẽ đảm bảo các bên tham gia độc lập, đây cũng chính là ưu tiên tính hiệu quả của ngân sách nhà nước. Ba là, ĐCSVN đảm bảo duy trì và phát triển mạnh hơn vài trò lãnh đạo nhà nước tại Việt Nam. Quyền quyết định ngân sách đối với vốn ngân sách nhà nước không làm thay đổi bản chất quyền lực nhà nước mà ĐCSVN đã thiết lâp: Đảng lãnh đạo – nhà nước quản lý – nhân dân làm chủ. 4.2. Bất cập từ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước và gợi ý hoàn thiện pháp luật. 4.2.1. Bất cập từ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước trong Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn 2007.  Tính đến thời điểm hiện tại, trong vòng 16 năm vừa qua tính từ khi nội dung quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được điểu chỉnh bởi Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn 2007. Vì vậy, việc nghiên cứu và phân tích các quy định về quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân tại Pháp lệnh thực hiện dân chủ tại xã, phường, thị trấn 2007 là cần thiết nhằm làm sáng tỏ nội dung này được quy định như thế nào trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Bên cạnh đó, việc làm rõ và đánh giá các quy định tại Pháp lệnh 34 cũng gián tiếp cho thấy tại sao vào thời điểm hiện tại, VN đang phải đối mặt với nhiều hậu quả nghiêm trọng trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước như đã được dẫn chứng trong phần mở đầu của Luận án. Trước tiên, sự ra đời của pháp luật dân chủ cơ sở cho thấy những chuyển biến trong hành động và nhận thức của Việt Nam về sự tham gia của người dân, đặc biệt là trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.  Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, thông qua Pháp lệnh, một số quy định về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách cũng cho thấy khả năng áp dụng trên thực tế  khó mang lại hiệu quả, cụ thể là:  Ở mức độ được biết thông tin Số liệu ngân sách đã cơ bản được công bố nhưng ít có giá trị sử dụng.  Theo thiết kế tại Điều 5, Chương II của Pháp lệnh, chính quyền phải công khai thông tin liên quan đến ngân sách nhà nước, gồm có: dự toán và quyết toán ngân sách hàng năm; các vấn đề ảnh hưởng đến người dân của các công trình, dự án trên địa bàn của địa phương, quản lý và sử dụng các loại quỹ, khoản đầu tư, tài trợ theo chương trình, dự án đối với cấp xã; các khoản huy động nhân dân đóng góp; vốn vay của địa phương phục vụ các hoạt động sinh kế cho nhân dân hoặc xây dựng các công trình phúc lợi; phí, lệ phí và các khoản thu khác do cấp xã thu. Tuy nhiên, ở mức độ này, hình thức tham gia, thời điểm, thời gian…được thiết kế nhưng không tương thích với nhau, tức là khi áp dụng nội dung được công khai với các hình thức, thời điểm, khoảng thời gian công khai thì rất khó mang lại hiệu quả, cụ thể: Về hình thức công khai, Pháp lệnh 43/2007 quy định tại khoản 2 Điều 6,  chủ thể có nghĩa vụ công khai có thể lựa chọn đồng thời cả ba hình thức gồm: niêm yết tại trụ sở cơ quan ; Công khai trên hệ thống truyền thanh của cấp xã; Công khai thông qua Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố để thông báo đến nhân dân.  Pháp lệnh quy định ngân sách và các nội dung liên quan đến ngân sách không bắt buộc phải niêm yết tại trụ sở cơ quan như những nội dung khác. Dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm hoặc việc sử dụng các loại quỹ trong đó có cả các loại quỹ cho nhân dân đóng góp… buộc phải sử dụng hình thức truyền thanh hoặc thông qua đại diện thôn, khu phố (Điều 7; Điều 8 Pháp lệnh 34/2007).   Ngân sách nhà nước là một lĩnh vực đặc thù với các con số,  pháp luật buộc phải công khai qua truyền thanh hoặc đại diện của tổ dân phố hoặc khu phố là khó mang lại hiệu quả, thậm chí gây khó khăn cho hoạt động tiếp cận thông tin của người dân, vì thông tin không trong tình trạng có sẵn. Ngược lại, đối với những chủ thể có trách nhiệm công khai có thể dễ dàng “lách” và có thể cung cấp thông tin không hiệu quả một cách có chủ đích, ví dụ chọn thời điểm phát thanh, chất lượng của các công cụ phát thanh, hoặc không quy định cơ chế phản hồi khi áp dụng hình thức công khai qua đại diện là Trưởng thôn hay tổ trưởng tổ dân phố…sẽ khiến số liệu ngân sách nhà nước trở nên khó tiếp cận, cản trở động lực tham gia và nếu có tham gia sẽ không mang lại hiệu quả. Về thời điểm công khai, Pháp lệnh 34/2007 quy định các nội dung ngân sách mà người dân được biết đều là những thông tin đã được quyết định và có hiệu lực thi hành (khoản 2 Điều 7; khoản 2 Điều 8) vì vậy, thông tin mà người dân nhận được không có giá trị sử dụng.  Theo đó, dự toán ngân sách là một giai đoạn của quy trình ngân sách hàng năm. Đây là thời điểm dự thảo các chính sách, các dự án. Đây cũng là thời điểm tham gia của người dân gây ảnh hưởng đến các chính sách sử dụng ngân sách, đặc biệt đối với cấp cơ sở, nơi mà các dự án hay chính sách có tác động trực tiếp tới sinh kế của người dân, sự tham gia của người dân trong giai đoạn này chính là tiếng nói, để các chính sách được cân nhắc, phân bổ cho phù hợp với nhu cầu của họ. Nhưng việc quy định dự toán sau khi được HĐND cấp xã thông qua mới được công khai, hoặc số liệu của dự án sau khi đã được chủ thể có thẩm quyền quyết định, đã chứng minh rằng tiếng nói hay sự tham gia của người dân đã bị loại ra ngoài quy trình, thông tin dù có tiếp cận được cũng không mang lại giá trị.  Việc sử dụng ngôn ngữ không thống nhất cũng có thể gây khó khăn khi áp dụng, có những nội dung Pháp lệnh 34 /2007 quy định “phải được công khai” (khoản 1 Điều 7), tuy nhiên, cũng với tinh thần bắt buộc này, tại khoản 1 Điều 8, pháp lệnh lại sử dụng khái niệm “được công khai”. Tương tự như vậy, khi quy định về thời gian công khai, pháp lệnh quy định những nội dung có khoảng thời gian công khai cụ thể, tuy nhiên, có những nội dung, Pháp lệnh dùng khái niệm “niêm yết thường xuyên” gây ra sự không đồng nhất, đặc biệt khó khăn khi áp dụng trong thực tế vì không biết “thường xuyên” cụ thể là bao lâu. Bên cạnh đó, việc quy định không thống nhất về thời điểm công khai thông tin, ví dụ như đối với nội dung dự toán và quyết toán ngân sách của cấp xã thì quy định rõ thời hạn phải công khai sau khi văn bản có hiệu lực là hai ngày, nhưng lại không quy định thời gian công khai. Trong khi đó, các nội dung khác của ngân sách nhà nước như dự án, mức phí…thì quy định rõ thời gian công khai nhưng lại không quy định thời điểm bắt đầu phải công khai, gây ra những khó khăn khi thi hành và áp dụng.  Ở mức độ thảo luận ngân sách cùng nhà nước,  Pháp lệnh 34 mô tả và ghi nhận mức độ này với tên gọi những vấn đề ngân sách nhà nước nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định, liên quan đến ngân sách nhà nước, đó là nội dung dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã (khoản 1 Điều 19), các hình thức tham gia được áp dụng gồm có: họp cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình theo địa bàn từng thôn, tổ dân phố; phát phiếu lấy ý kiến cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình; thông qua hòm thư­ góp ý (Điều 20). Trong đó, các chủ thể có trách nhiệm tổ chức thực hiện là UBND cấp xã, cụ thể là Chủ tịch UBND xã.  Tuy nhiên, điểm lưu ý là tại khoản 3 Điều 20 quy định, trong trường hợp chính quyền cấp xã quyết định các nội dung được lấy ý kiến tham vấn của người dân, nhưng khác với ý kiến của đa số thì phải nêu rõ lý do và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Như vậy, lấy ý kiến của người dân là bắt buộc đối với chính quyền cấp xã, tuy nhiên, kết quả của quy trình lấy ý kiến dù có đa số phiếu nhưng cũng không đương nhiên có giá trị thi hành.  Ngoài ra, vấn đề chịu trách nhiệm về quyết định của các bên tham gia cũng không được quy định rõ. Theo quan điểm của NCS, từ quy định này cho thấy, định hướng của nhà nước về thứ tự ưu tiên lựa chọn chủ thể ra quyết định, đồng thời cũng cho thấy thái độ chưa cởi mở, còn dè chừng đối với hoạt động tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân, chưa thể hiện được hết kỳ vọng và mục tiêu của ĐCSVN về vấn đề dân chủ cơ sở, thúc đẩy sự tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân. Ở mức độ quyết định ngân sách nhà nước Pháp lệnh 34 quy định mức độ tham gia mà nhân dân quyết định trực tiếp đối với chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc khác trong nội bộ cộng đồng dân cư phù hợp với quy định của pháp luật (Điều 10) cho thấy, đây là hình thức tham gia cao nhất trong các nội dung ngân sách mà người dân tham gia hiện nay. Tuy nhiên, còn một số vấn đề cần thảo luận, đó là, nguồn vốn mà người dân được bàn và quyết định trực tiếp thì ngân sách nhà nước chỉ chiếm một phần hoặc không có mà hoàn toàn do sự đóng góp của người dân. Nên việc người dân có quyền quyết định là hoàn toàn hợp lý.  Tuy nhiên, khái niệm bàn và quyết định trực tiếp được dùng trong Pháp lệnh số 34 có thể gây nhầm lẫn, lý do vì, phạm vi tham gia bàn, quyết định trực tiếp chỉ dừng lại ở chủ trương và mức đóng góp vốn cho dự án, công trình mà không phải là toàn bộ quy trình, người dân không kiểm soát, điều hành và chịu trách nhiệm, nên đây không phải là mức độ cao nhất. Thực tế, ở nội dung này có thể xảy ra hai trường hợp, phụ thuộc vào hình thức tham gia. (1), nếu tổ chức cuộc họp lấy ý kiến trực tiếp hợp pháp và có người tham quá 50% tổng số đại diện cử tri (khoản 2 Điều 10 Pháp lệnh số 34) tán thành thì có giá trị thi hành. (2), Pháp lệnh không quy định cách thức giải quyết nếu trong trường hợp nếu tổ chức họp lại hoặc phát phiếu lấy ý kiến nếu vẫn không đạt đươc sự thống nhất theo tỷ lệ bắt buộc thì sẽ xử lý như thế nào. Pháp luật cũng không quy định cụ thể chủ trương hay mức đóng góp do nhà nước đề xuất hay người dân tự dự tính. Trong trường hợp kế hoạch, chủ trương và mức đóng góp cho dự án được lập bởi cơ quan  nhà nước và trong trường hợp các hình thức tham gia của người dân không có giá trị thi hành thì toàn bộ quy trình sử dụng ngân sách cho xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc khác là không có sự tham gia của người dân. Toàn bộ nội dung này chỉ dừng lại ở mức độ tham vấn. Đối với mức độ cùng thực hiện quy trình ngân sách nhà nước  Pháp lệnh 34 chưa quy định nội dung này, mặc dù khẩu hiệu “dân làm” đã được đề cập trong Pháp lệnh. Ở mức độ giám sát quy trình ngân sách nhà nước Đây là hình thức tham gia cuối cùng được ghi nhận trong Pháp lệnh thực hiện dân chủ tại xã, phường, thị trấn 2007. Theo Pháp lện 34, người dân được quyền giám sát ở tất cả các nội dung mà người dân đã tham gia, đó là các vấn đề dân được biết; được trực tiếp bàn và quyết định; được tham gia góp ý trước khi cơ quan nhà nước ra quyết định (Điều 23; 24). Tuy nhiên, Pháp lệnh không định nghĩa về hoạt động giám sát, không quy định cụ thể các hành vi giám sát, vì thế, để sử dụng quyền này, các chủ thể tham gia phải đồng thời áp dụng thêm các quy định ở các văn bản quy phạm pháp luật khác, ví dụ, các nội dung và hình thức giám sát phải dựa vào Điều 26; 27 Luật Mặt trận tổ quốc 2015, hoặc khi sử dụng hình thức giám sát trực tiếp, chủ thể tham gia phải áp dụng quy trình theo quy định của pháp luật về quyền khiếu nại và tố cáo…đây là những rào cản khiến cho việc tiếp cận và sử dụng quyền giám sát của người dân trở nên khó khăn, đồng thời làm giảm tính khả thi khi áp dụng trong thực tế. Để hiểu rõ quy định về quyền giám sát của người dân, được sử dụng như một hình thức tham gia ngân sách ở Việt Nam, cần phải nghiên cứu, phân tích và đánh giá sâu hơn trong các quy định của pháp luật liên quan đến việc sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước được quy định trong pháp luật về đầu tư, xây dựng, đầu tư công, đầu tư theo hình thức đối tác công tư.  Tóm lại, trong một thời gian dài ở Việt Nam, ở mức độ tham gia thấp nhất -  được biết thông tin và tham vấn về quy trình ngân sách nhà nước đã được quy định bởi Pháp lệnh 34. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, việc cung cấp thông tin và hình thức cung cấp thông tin; thời điểm cung cấp thông tin ít có giá trị sử dụng vì : Thứ nhất, các quy định không rõ ràng, như đã trình bày ở trên, nội dung của ngân sách hàng năm có quy định thời điểm công khai nhưng không quy định khoảng thời gian công khai. Những nội dung khác liên quan đến ngân sách nhà nước tại cấp xã như dự án, phí, xây dựng cơ sở hạ tầng…thì quy định khoảng thời gian nhưng lại không quy định thời điểm bắt đầu công khai. Thứ hai, khả năng gây ảnh hưởng tới ngân sách nhà nước ở cấp cơ sở của người dân là rất thấp, bởi vì các văn bản về dự toán hoặc quyết toán sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, HĐND thông qua, tức là đã có hiệu lực pháp lý thì mới được công khai, và vì thế, pháp luật trở thành rào cản vì đã không thiết kế quy trình tham gia cho người dân. Toàn bộ quy trình ngân sách nhà nước là một quy trình khép kín và chỉ có một chủ thể duy nhất tiếp cận, quyết định và sử dụng, đó chính là nhà nước. Thứ ba, người dân có thêm một hình thức tham gia đặc thù của Việt Nam, đó là quyền giám sát, trước đây, người dân còn có thêm quyền kiểm tra cùng với giam sát. Tuy nhiên, về cơ bản, quyền giám sát cũng không mang lại sức ảnh hưởng tới quyết định cuối cùng của nội dung của ngân sách nhà nước. Bởi vì quyền giám sát theo Pháp lệnh quy định cũng chưa quy định rõ giám sát khi nào, bao lâu và cách thức giám sát. Việc giám sát ngân sách nhà nước cũng quy định rất chung chung, ngoài ra, người dân nếu muốn trực tiếp giám sát lại cần phải tuân thủ theo các quy định của lĩnh vực pháp luật khác như khiếu nại, tố cáo…  4.2.2. Bất cập từ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước trong các quy định pháp luật ngân sách nhà nước Đối với hình thức được biết thông tin ngân sách nhà nước Theo quy định của pháp luật ngân sách nhà nước tại Việt Nam, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đang áp dụng phổ mức độ tham gia được biết thông tin ngân sách nhà nước và giám sát ngân sách ngân sách nhà nước Đối với hình thức được biết thông tin về ngân sách nhà nước, được quy định bằng tên gọi: Công khai ngân sách nhà nước.  Hình thức này áp dụng đối với các nội dung gồm: Ngân sách của các cấp chính quyền; Các đơn vị dự toán hoặc tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ và các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Do vậy, khi áp dụng hình thức tham gia này dẫn đến bất cập là làm mất kết nối giữa nhà nước và công dân vì đây là mối quan hệ một chiều. Đặc biệt, khi người dân muốn biết thêm thông tin (vì ngân sách nhà nước là lĩnh vực đặc thù) từ phía chủ thể công khai là không khả thi vì theo quy định tại Điều 28 của Luật tiếp cận thông tin 2016, người dân không được yêu cầu cung cấp thông tin đã công khai. Quy định này dẫn đến hạn chế khả năng tìm hiểu và nghiên cứu thêm về ngân sách nhà nước của người dân và không thu hút sự quan tâm và tham gia của công chúng đối với ngân sách nhà nước. Ngoài ra, đối với dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước chỉ công khai thông tin sau khi được thông qua (Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015) khiến thông tin dù được công khai nhưng không có giá trị sử dụng. Bởi vì, thời điểm tham gia của người dân mang tính quyết định và người dân chỉ có thể gây ảnh hưởng tích cực đến các chính sách sử dụng ngân sách, đặc biệt đối với các dự án hay chính sách có tác động trực tiếp tới sinh kế của người dân, sự tham gia của người dân trong giai đoạn này chính là tiếng nói, để các chính sách được cân nhắc, phân bổ cho phù hợp với nhu cầu của họ. Nhưng việc quy định dự toán sau khi được chủ thể có thẩm quyền thông qua mới được công khai, hoặc số liệu của dự án sau khi đã được chủ thể có thẩm quyền quyết định, đã chứng minh rằng tiếng nói hay sự tham gia của người dân đã bị loại ra ngoài quy trình, thông tin dù có tiếp cận được cũng không mang lại giá trị. Đối với hình thức giám sát ngân sách nhà nước Theo quy định hiện nay, người dân được quyền giám sát ở tất cả các nội dung mà người dân đã tham gia. Tuy nhiên, hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng còn tồn tại những vấn đề sau: Thứ nhất, hiện chưa có định nghĩa về hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng, pháp luật không quy định cụ thể các hành vi giám sát, vì thế, để sử dụng quyền này, các chủ thể tham gia phải đồng thời áp dụng thêm các quy định ở các văn bản quy phạm pháp luật khác, ví dụ, các nội dung và hình thức giám sát phải dựa vào Điều 26; Điều 27 Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam 2015, hoặc khi sử dụng hình thức giám sát trực tiếp, chủ thể tham gia phải áp dụng quy trình theo quy định của pháp luật về quyền khiếu nại và tố cáo…đây là những rào cản khiến cho việc tiếp cận và sử dụng quyền giám sát của người dân trở nên khó khăn, đồng thời làm giảm tính khả thi khi áp dụng trong thực tế. Việc pháp luật không giải thích về khái niệm và bản chất về hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng gây khó cho quá trình áp dụng. Nếu vay mượn quy trình giám sát của MTTQVN cũng không thể hiện đúng bản chất hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng, bởi vì MTTQ hiện là một tổ chức chính trị xã hội, hoạt động và vận hành dựa vào nguồn ngân sách nhà nước, tổ chức bộ máy phụ thuộc vào cấp chính quyền địa phương. Việc bỏ ngỏ quy định giám sát ngân sách của cộng đồng khiến cho quá trình giám sát ngân sách của người dân khó có thực thi trong thực tế.  Thứ hai, hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng hiện chưa có hiệu lực pháp luật đủ mạnh vì chủ thể giữ vị trí chủ trì chưa đủ năng lực đại diện cho cộng đồng. Hiện MTTQVN là một tổ chức công, sử dụng nguồn lực từ ngân sách nhà nước, hoạt động giám sát mang tính chất định kỳ tức là tiền hành hàng năm và dựa vào quy trình hoạt động của chính quyền địa phương. Thứ ba, các kết quả giám sát chỉ có tính tham khảo, vì MTTQVN chỉ có thẩm quyền kiến nghị, nên chưa đủ sức can thiệp hoặc gây ảnh hưởng tới các quy trình ngân sách nhà nước. Thứ tư,  quá trình lựa chọn người dân vào Ban GSDT của cộng đồng còn bị kiểm soát chưa được độc lập. Việc lựa chọn để một người dân trở thành thành viên Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư của của cộng đồng tại Việt Nam được quy định. Tại Điều 12 Luật Thanh tra 2010 quy định về Ban thanh tra nhân dân, nội dung này được hướng dẫn bằng Nghị định số 159/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành một số điều của Luật Thanh tra về tổ chức và hoạt động của Ban TTND. Cụ thể, tại Thông tri số 25/TTr-MTTW-BTT ngày 10/8/2017 của Ban Thường trực Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng tại xã, phường, thị trấn. Như vậy, thành viên tham gia Ban Thanh tra nhân dân từ cộng đồng chỉ là một phần của đoàn giám sát. Ngoài ra, việc bầu các thành viên của Ban Thanh tra nhân dân phải được kiểm duyệt từ phía cơ quan của Đảng cùng cấp. Vì vậy, quá trình giám sát này, dù với danh nghĩa giám sát ngân sách của cộng đồng nhưng vẫn phải thông qua một tổ chức chính trị- xã hội trong cấu trúc của bộ máy nhà nước.  Như vậy, dù được quy định là hình thức tham gia của người dân, nhưng giám sát ngân sách của cộng đồng lại sử dụng trình giám sát của MTTQVN cũng không thể hiện đúng bản chất hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng, bởi vì MTTQ hiện là một tổ chức chính trị xã hội, hoạt động và vận hành dựa vào nguồn ngân sách nhà nước, tổ chức bộ máy phụ thuộc vào cấp chính quyền địa phương. Việc bỏ ngỏ quy định giám sát ngân sách của cộng đồng khiến cho quá trình giám sát ngân sách của người dân khó có thực thi trong thực tế.  Tóm lai, về phương diện pháp lý, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay có một số vấn đề cần xem xét, đó là: Thứ nhất, nhà nước áp dụng cơ chế tham gia đại diện ở hầu hết quy trình ngân sách nhà nước.  Thứ hai, mức độ tham gia thấp, hầu hết sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước dừng lại ở mức độ được biết thông tin ngân sách. Đặc biệt, đối với dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước chỉ được công khai sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua nên dù có tham gia cũng không mang lại hiệu quả. Thứ ba, quy định pháp luật bị phân mảng, để áp dụng quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước, người dân đồng thời phải sử dụng tới nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau.   4.2.3. Một số gợi ý hoàn thiện pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Qua quá trình phân tích và đánh giá các quy định pháp luật cùng với các số liệu đạt được của Việt Nam trong các cuộc khảo sát quốc tế đã củng cố thêm rằng, hệ thống pháp luật quy định về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước hiện đã được ghi nhận, tuy nhiên, hiệu quả của nó chưa đủ sức tạo nên đột phá trong quản trị công, đặc biệt là mối quan hệ giữa nhà nước với người dân. Dưới đây là một số gợi ý hướng tới hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tạiViệt Nam. Đối với cấp độ được biết thông tin về ngân sách nhà nước  Thứ nhất, quy định chi tiết hơn hoặc ban hành hướng dẫn sử dụng khoản 4 Điều 23 Luật Tiếp cận thông tin 2016. Bởi theo quy định tại Điều 23, các nội dung thông tin được quyền yêu cầu cung cấp thêm tại khoản 1; khoản 2; khoản 3 đều không hiệu quả đối với ngân sách nhà nước. Đó là thông tin chưa công khai mà phải công khai, hoặc đã quá hạn công khai…Theo đó, tại khoản 4 nên quy định rõ nội dụng “thông tin khác” là những thông tin nào, và trong đó phải ghi nhận “thông tin ngân sách nhà nước” là một trong những thông tin khác để các chủ thể công khai ngân sách nhà nước có thể cung cấp thêm thông tin cho người dân.  Trường hợp nếu không giải thích rõ trong khoản 4 Điều 23 Luật Tiếp cận thông tin thì cần sửa lại điểm b khoản 1 Điều 28 của Luật này, theo hướng, các thông tin cho phép được cung cấp thông tin về ngân sách nhà nước. Cụ thể như sau: b) Thông tin được công khai theo quy định tại Điều 17 của Luật này, trừ trường hợp quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 17 và  khoản 1 Điều 23 của Luật này. Thứ hai, đối với nội dung ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền và các đơn vị dự toán, các tổ chức được hỗ trợ đã được hướng dẫn công khai ngân sách nhà nước đầy đủ tại Thông Tư 346/2016 của Bộ Tài chính. Tuy nhiên, hiện chưa có văn bản hướng dẫn công khai minh bạch thông tin đối với nhóm dự án/chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Đề xuất sớm ban hành văn bản này nhằm thống nhất hình thức công khai, minh bạch thông tin liên quan đến nguồn vốn ngân sách nhà nước và quy định công khai từ thời điểm dự thảo của chương trình.  Thứ ba, đề xuất bổ sung thêm nội dung liên quan đến hình thức công khai thông tin vốn đầu tư công tại Điều 14 Luật Đầu tư công 2019 hoặc ban hành văn bản hướng dẫn nội dung này tương tự Thông Tư 346/2016 của Bộ Tài chính. Đối với cấp độ được quyền quyết định ngân sách nhà nước Quyết định ngân sách nhà nước là hình thức tham gia ở mức độ cao nhất, theo đó, ngân sách được lựa chọn sử dụng theo nhu cầu thực tế của người dân. Ở mức độ này, người dân tham gia vào cả quy trình ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, khi ghi nhận mức độ tham gia này, đồng nghĩa với việc người dân được sử dụng quyền lực nhà nước, người dân có toàn quyền quyết định, không chỉ thế, ngân sách nhà nước là lĩnh vực quan trọng và có tính đặc thù, vì vậy, bước đầu cần một quá trình chuyển giao cẩn trọng, thí điểm ở một số địa phương và ở cấp chính quyền thấp nhất. Bên cạnh đó, nên thí điểm áp dụng khi nhà nước cung cấp các dịch vụ công, các chương trình, dự án có ảnh hưởng trực tiếp tới sinh kế của người dân. Cụ thể, cần ban hành văn bản bổ sung thêm nội dung “Dự án, chương trình sử dụng vốn đầu tư công trong phạm vi địa bàn ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố” tại khoản 1 Điều 15 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở. Đồng thời bổ sung nội dung tại khoản 2 Điều 21 như sau: “Chậm nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định của cộng đồng dân cư, Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã phải ban hành quyết định công nhận đối với nội dung thuộc khoản 1 Điều 15 của Luật này; trường hợp không công nhận đối với nội dung các khoản 2,3,4,5,6,thì phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do”. Để tạo điều kiện thuận lợi thực thi hiệu quả quyền quyết định ngân sách nhà nước tại cấp cơ sở, cần đồng thời thực hiện các nội dung sau: Thứ nhất, phân quyền mạnh hơn cho các địa phương về ngân sách nhà nước, theo hướng đủ để chính quyền địa phương có thể mở rộng không gian tham gia của người dân vào quy trình ngân sách khi nhà nước cung cấp các dịch vụ công. Một sự thật đã được đồng thuận và thừa nhận rộn rãi, đó là, chính quyền địa phương là nơi hiểu rõ nhu cầu thật sự của người dân địa phương hơn các chủ thể khác. Đồng thời, khi các nhu cầu thật sự của người dân được lắng nghe cẩn trong và đưa vào quá trình ra quyết định sẽ giúp củng cố sự tin cậy của người dân với chính quyền địa phương. Thứ hai, song song với phân cấp, phân quyền mạnh hơn cho các địa phương cần đẩy mạnh và nhân rộng mô hình chính quyền đô thị. Ví dụ điển hình tại TP.HCM, khi áp dụng mô hình đô thị một cấp, không tổ chức HĐND tại các phường và các quận đã tạo môi trường thuận lợi hơn để hình thức tham gia trực tiếp phát triển.  Về cơ hội cho sự tham gia ngân sách của người dân. Tháo bỏ cấp trung gian tức là lược bỏ một hình thức dân chủ đại diện cho quyền và lợi ích liên quan đến ngân sách nhà nước của người dân ở cấp cơ sở. Khoảng trống này tạo cho cơ chế dân chủ trực tiếp cơ hội thay thế và lấp đầy bằng các hình thức và cơ chế tham gia trực tiếp. Một số nội dung liên quan đến dự án/công trình hoặc phân bổ nguồn lực cho các dịch vụ công, trước đây, phải được thông qua và quyết định bởi HĐND thì nay được thống nhất ở cấp cao nhất là HĐND Thành Phố, còn lại, tại cấp cơ sở, người đứng đầu dựa vào hướng dẫn của cấp trên để ra quyết định. Đứng trước trách nhiệm được xác định rõ ràng, chủ thể có thẩm quyền phải lựa chọn sự tham gia của người dân để hợp thức hóa chính sách đồng thời tạo được ủng hộ và chia sẻ áp lực cho các chủ thể tham gia Thứ ba, khi áp dụng chính quyền đô thị, cần nhanh chóng đầu tư xây dựng và áp dụng sớm chính quyền điện tử/chính quyền số. Hình thức này, cho phép các địa phương bắt kịp làn sóng 4.0 về công nghệ, cung cấp các dịch vụ công nhanh hơn, tạo lợi thế cạnh tranh, chi phí tham gia của cả nhà nước và người dân thấp hơn. Đối với hình thức giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng Hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng dưới sự chủ trì của MTTQVN các cấp cần được hoàn chỉnh theo hướng sau:  Thứ nhất, bổ sung định nghĩa “giám sát ngân sách của cộng đồng” tại Điều 52 Nghị định 163/2016 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước 2015. Thứ hai, bổ sung chủ thể cùng tham gia giám sát ngân sách của cộng đồng cần có các tổ chức nghề nghiệp đặc thù như kế toán hoặc kiểm toán, quy định đây là các chủ thể bắt buộc. Thứ ba, quy trình lựa chọn đầu vào nguồn lực cho các tổ chức như Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng chịu sự kiểm duyệt duy nhất là ĐCSVN cùng cấp. Thứ tư, thiết kế thể chế nhằm tạo sự độc lập về tổ chức và hoạt động của MTTQVN theo hướng không chịu sự phụ thuộc về tài chính, nguồn lực và nội dung giám sát của chín quyền địa phương. Thứ năm, trao quyền mạnh hơn, không chỉ có quyền kiến nghị, MTTQVN cần được trao quyền để có thể được phép tạm dừng thực hiện dự án/chương trình nếu có minh chứng về sự vi phạm pháp luật của dự án. KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam chịu ảnh hưởng rất lớn từ định hướng và lãnh đạo của ĐCSVN, vì vậy, để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, trước nhất cần cân nhắc và đánh giá lại cẩn trọng của ĐCSVN về quyền tham gia của người dân. Theo đó, cần mở rộng hình thức dân chủ xã hội chủ nghĩa theo hướng sử dụng cân bằng, linh hoạt cả hai cơ chế tham gia trực tiếp và gián tiếp trong quy trình ngân sách nhà nước. Qua nội dung trình bày tại Chương IV cho thấy rằng: sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đã được ghi nhận, nhưng hơn 16 năm vừa qua, tính từ thời điểm văn bản pháp luật chính thức về quyền tham gia được ban hành, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước chỉ dừng lại ở mức độ thấp nhất – được biết thông tin về ngân sách nhà nước.  Bên cạnh đó, nội dung ngân sách được công khai không phù hợp với các hình thức, thời gian, thời điểm công khai. Thông tin ngân sách không có sẵn dẫn đến khó khăn khi người dân muốn tiếp cận thông tin ngân sách. Sẽ không thể tham gia nếu người dân không hoặc khó tiếp cận thông tin ngân sách.   Trường hợp người dân có thể tiếp cận được thông tin ngân sách nhà nước thì giá trị sử dụng cũng rất thấp vì thông tin ngân sách công khai là ngân sách đã được quyết định. Do vậy, khả năng tác động, gây ảnh hưởng tới quy trình là không có. Hiện nay, theo dòng ngân sách nhà nước, quyền tham gia cũng được quy định theo hướng tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền; các đơn vị dự toán, các tổ chức được hỗ trợ; dự án, công trình sử dụng được ngân sách nhà nước nhưng cũng dừng  lại ở mức độ thấp. Đối với các quy định của pháp luật, cần tăng cường cung cấp thông tin theo hướng công khai rộng hơn, minh bạch hơn và đáp ứng nhu cầu thông tin của người dân về ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, các kiến nghị quy định hình thức tham gia mạnh nhất – quyền quyết định ngân sách nhà nước đối với vốn ngân sách nhà nước cho các chương trình/dự án thí điểm trước tiên trên phạm vi xã, thôn nơi có địa bàn thực hiện dự án/chương trình tác động trực tiếp tới đời sống và sinh kế của người dân. Đối với hình thức tham gia là giám sát được trao cho MTTQVN, tuy nhiên với năng lực chưa đủ như hiện nay thì quyền chủ trì giám sát ngân sách của cộng đồng của MTTQVN sẽ khó có thể mang lại hiệu quả.  Do vậy, bên cạnh những gợi ý về việc cần thay đổi nhận thức và định hướng về sự thamg gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước từ tổ chức đảng lãnh đạo tại Việt Nam thì các quy định pháp luật cần được ghi nhận rõ ràng hơn, cụ thể hơn theo hướng tăng mức độ tham gia, để người dân được quyền quyết định ngân sách dùng cho mục đích phân bổ dịch vụ công.  Tăng quyền mạnh hơn cho MTTQVN không chỉ dừng lại ở quyền kiến nghị, MTTQVN cần được độc lập về tài chính và nhân sự, hoạt động tuân theo pháp luật và chỉ chịu quản lý trực tiếp từ tổ chức Đảng cộng sản Việt Nam.