0888889366
THỰC TIỄN VỀ NGUYÊN TẮC THUẾ MÔI TRƯỜNG
1.1. Nguyên tắc, cấu trúc và các yếu tố chi phối pháp luật thuế môi trường
1.1.1. Các nguyên tắc của pháp luật thuế môi trường
Kinh nghiệm xây dựng chính sách thuế ở nhiều nước cho thấy, việc thiết kế hệ thống pháp luật thuế như thế nào để đảm bảo tính khả thi và hiệu quả, bao giờ cũng gắn liền với các nguyên tắc đánh thuế. Nói cách khác, các nguyên tắc đánh thuế luôn được xem là một phần không thể thiếu trong cấu trúc hoàn chỉnh của một hệ thống pháp luật thuế. Các nguyên tắc này vừa là những tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt quá trình xây dựng và thực hiện chính sách thuế, vừa là nền tảng cho việc thể chế hóa bằng pháp luật đối với hệ thống thuế quốc gia.75 Theo Michel Bouvier (2005), nguyên tắc đánh thuế bao gồm các nguyên tắc hiến định và các nguyên tắc không có tính hiến định. Các nguyên tắc hiến định bao gồm: nguyên tắc luật định của thuế, nguyên tắc bình đẳng trước thuế, nguyên tắc tự do, nguyên tắc về sự cần thiết của thuế, nguyên tắc niên độ của thuế, nguyên tắc đánh thuế theo khả năng của người nộp thuế, nguyên tắc lũy tiến của thuế, nguyên tắc tôn trọng quyền được tự vệ của người nộp thuế. Các nguyên tắc không có tính hiến định như: nguyên tắc lãnh thổ, nguyên tắc không có hiệu lực hồi tố của Luật thuế, nguyên tắc tranh tụng, nguyên tắc thẩm quyền liên đới của cơ quan thuế.
Pháp luật thuế môi trường là một bộ phận của hệ thống pháp luật thuế, vì vậy, pháp luật thuế môi trường cần tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của pháp luật thuế. Bên cạnh đó, pháp luật thuế môi trường cần đảm bảo các nguyên tắc đặc thù sau: nguyên tắc phát triển bền vững và nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Do mục tiêu và dung lượng có giới hạn của luận án, người viết xin chỉ tập trung phân tích các nguyên tắc pháp lý đặc thù của thuế môi trường.
1.1.1.1. Nguyên tắc phát triển bền vững
Phát triển thường được hiểu là biến đổi hoặc làm cho biến đổi từ ít đến nhiều, hẹp đến rộng, thấp đến cao, đơn giản đến phức tạp. Khái niệm phát triển bao gồm một số nội dung:
i) Phát triển có thể là một quá trình tự thân, không có sự tác động của con người, đó là những biến đổi, phát triển của tự nhiên. Phát triển cũng có thể là một quá trình nhân tạo, do con người tác động vào các yếu tố tự nhiên để làm cho biến đổi. Trong đời sống xã hội, phát triển với ý nghĩa là sự biến đổi do tác động của con người là phổ biến, bởi con người luôn luôn tìm cách tạo ra sự phát triển để đáp ứng tốt hơn nhu cầu của mình.
ii) Mọi sự vật, hiện tượng đều có thể ở trong sự biến đổi hay được làm cho biến đổi. Do đó, quá trình phát triển được diễn ra ở mọi mặt: phát triển tự nhiên, phát triển kinh tế, phát triển văn hóa xã hội, phát triển an ninh quốc phòng, …Những tai họa thiên nhiên (mưa axit, lỗ thủng tầng ozon, hiệu ứng nhà kính,…) mà con người phải gánh chịu đã làm trỗi dậy ý thức về BVMT, điều này được đánh dấu bởi Hội nghị thế giới đầu tiên về môi trường ở Stockholm năm 1972. Khái niệm phát triển bền vững cũng ra đời từ khi con người nhận thức được mâu thuẫn giữa phát triển và môi trường. Hoạt động phát triển có tác động mạnh mẽ đến môi trường với biểu hiện: môi trường tự nhiên được cải tạo tích cực, phục vụ cho nhu cầu của con người, đồng thời cũng mang lại nguy cơ ô nhiễm, suy thoái môi trường. Ngược lại, suy thoái, ô nhiễm môi trường cũng tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung. Chính những mâu thuẫn giữa môi trường và phát triển đã dẫn đến sự xuất hiện các quan niệm và các lý thuyết khác nhau về phát triển.
Một là, lý thuyết đình chỉ tăng trưởng có nội dung làm cho tăng trưởng kinh tế bằng không (0) hoặc mang giá trị âm (-) để bảo vệ tài nguyên thiên nhiên của trái đất.
Hai là, lý thuyết về phát triển bền vững có nội dung khuyến khích phát triển kết hợp hài hòa với vấn đề bảo vệ, tái tạo môi trường để ngăn chặn sự suy thoái, thảm họa môi trường.
Được đề xuất trong Báo cáo Bruntland năm 198778 của Ủy ban thế giới về môi trường và phát triển, khái niệm phát triển bền vững (sustainable development) được định nghĩa như một sự phát triển cho phép thỏa mãn những nhu cầu hiện nay mà không làm phương hại đến khả năng thỏa mãn nhu cầu của những thế hệ mai sau. Luật BVMT năm 2014 tại Khoản 4 Điều 3 cũng đưa ra khái niệm phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và BVMT. Qua các định nghĩa trên, có thể thấy được yếu tố cơ bản của phát triển bền vững là quyền phát triển và sự cần thiết phải chăm sóc môi trường. Nói cách khác, kinh tế - xã hội - môi trường là ba mặt của sự phát triển, có tác động lẫn nhau và nếu duy trì được sự cân đối giữa chúng thì tạo ra được sự phát triển bền vững. Phát triển kinh tế, phát triển xã hội là mục tiêu, nhiệm vụ hàng đầu của các thể nhân, pháp nhân, của mỗi quốc gia cũng như của toàn nhân loại nhằm đáp ứng các nhu cầu hiện tại, còn BVMT là yếu tố quyết định mức độ ảnh hưởng đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ mai sau. Phát triển kinh tế không được hủy hoại văn hóa, tạo ra bất công xã hội, gia tăng cách biệt giàu nghèo và tàn phá môi trường. Các chính sách phát triển kinh tế, quy hoạch vùng và đô thị, khai thác tài nguyên, … vì thế phải được thiết kế trong một tầm nhìn tổng thể, dài hạn, có xét đầy đủ đến các khía cạnh kinh tế - văn hóa, xã hội- môi trường, sao cho sự phát triển của ngày hôm nay phải là tiền đề cho sự phát triển của ngày mai, chứ không phải là sự tàn phá, hủy hoại và tai ương mà thế hệ sau phải gánh chịu. Phát triển bền vững phải là sự đồng tiến hóa của tự nhiên và xã hội dưới hình thức chính thể tự nhiên – xã hội, trong đó những tiến bộ xã hội trong mỗi bước đi không gây tác hại cho môi trường và là cơ sở bảo tồn cho cả sinh thái và nhân loại.Việt Nam đang trong quá trình tăng tốc để phát triển theo kịp các quốc gia trong khu vực và thế giới nên nhu cầu sử dụng khối lượng lớn tài nguyên thiên nhiên là không thể tránh khỏi. Tuy nhiên, chúng ta không thể tăng trưởng bằng mọi giá, không thể để lại cho con cháu một đất nước với môi trường bị hủy hoại, của cải nghèo nàn. Nghị quyết số 136/NQ-CP ngày 25/9/2020 của Chính phủ xác định các quan điểm chỉ đạo về phát triển bền vững như sau:
i) Phát triển bền vững là yêu cầu xuyên suốt trong quá trình phát triển đất nước; kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa giữa phát triển kinh tế với phát triển xã hội và bảo vệ tài nguyên, môi trường, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo đảm quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội và bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền quốc gia. Việc xây dựng, thực hiện các chiến lược, chính sách, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội phải đảm bảo yêu cầu phát triển bền vững.
ii) Phát triển bền vững là sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân, các cấp chính quyền, các bộ, ngành và địa phương của các cơ quan, doanh nghiệp, đoàn thể, xã hội, các cộng đồng dân cư và mỗi người dân. Huy động mọi nguồn lực hội, tăng cường sự phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương, các cơ quan, tổ chức, đoàn thể, doanh nghiệp và các bên liên quan nhằm đảm bảo thực hiện thành công các mục tiêu phát triển bền vững đến năm 2030.
iii) Con người là trung tâm của phát triển bền vững. Phát hay tối đa nhân tố con người với vai trò là chủ thể, nguồn lực chủ yếu và là mục tiêu của phát triển bền vững. Đáp ứng ngày càng đầy đủ hơn nhu cầu vật chất và tinh thần của mọi tầng lớp nhân dân, xây dựng đất nước giàu mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh xây dựng nền kinh tế độc lập tự chủ và chủ động hội nhập quốc tế để phát triển bền vững đất nước.
iv) Tạo điều kiện để mọi người và mọi cộng đồng trong xã hội có cơ hội bình đẳng để phát triển, được tiếp cận những nguồn lực chung và được tham gia, đóng góp và hưởng lợi, tạo ra những nền tảng vật chất, tri thức và văn hóa tốt đẹp cho những thế hệ mai sau. Không để ai bị bỏ lại phía sau, tiếp cận những đối tượng khó tiếp cận nhất trước, bao gồm trẻ em, phụ nữ, người cao tuổi, người nghèo, người khuyết tật, đồng bào vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, vùng biên giới, hải đảo và những đối tượng dễ bị tổn thương khác.
v) Khoa học và công nghệ, đặc biệt là cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 và chuyển đổi số quốc gia sẽ là nền tảng và động lực cho phát triển bền vững đất nước. Công nghệ hiện đại, mạch và thân thiện với môi trường cần được ưu tiên sử dụng rộng rãi trong các ngành sản xuất.
Để thực hiện nguyên tắc phát triển bền vững, pháp luật thuế môi trường cần đáp ứng các yêu cầu sau:
- Thiết kế thuế môi trường cần hợp lý để thuế môi trường thực sự trở thành công cụ điều chỉnh hành vi của người gây ô nhiễm theo hướng giảm dần hoặc hạn chế những tác động tiêu cực đến môi trường.
- Tác động phân phối và tái phân phối của thuế môi trường là vấn đề cần được đặc biệt chú trọng. Nghiên cứu của OECD (2007) chỉ ra rằng một số loại thuế xanh có đối tượng chịu thuế là các hàng hóa thiết yếu như: điện, xăng, dầu, phương tiện giao thông cá nhân, ... có tác động lũy thoái lên thu nhập của các hộ gia đình. Hộ gia đình thu nhập thấp có xu hướng chịu ảnh hưởng tiêu cực nhiều hơn hộ gia đình khá giả vì họ phải dành phần lớn thu nhập của mình để chi trả cho các hàng hóa thiết yếu này. Như vậy, tỉ lệ nộp thuế môi trường so với thu nhập của các gia đình nghèo sẽ cao hơn các gia đình khá giả, trong khi các gia đình khá giả lại thường sử dụng nhiều hàng hóa thiết yếu hơn các gia đình nghèo. Rõ ràng là những gia đình giàu có tiêu thụ điện, sử dụng ô tô riêng nhiều hơn những gia đình nghèo nhưng số thuế môi trường họ phải nộp chỉ chiếm một tỉ lệ nhỏ trong tổng thu nhập của họ.
Để giảm bớt những hạn chế do tác động tái phân phối thu nhập của thuế môi trường, song song với việc ban hành luật thuế môi trường cần xây dựng các chính sách an sinh xã hội đảm bảo công bằng cho người nghèo.
- Hài hòa giữa nhu cầu phát triển kinh tế và BVMT là một yêu cầu quan trọng đối với chính sách thuế môi trường. Có thể thấy là khả năng cạnh tranh của các ngành công nghiệp sử dụng nhiều năng lượng sẽ chịu ảnh hưởng tiêu cực khi thuế môi trường được áp dụng. Đặc biệt là khi các nước khác không áp dụng sắc thuế này thì hàng hóa nhập khẩu từ các nước đó sẽ có lợi thế hơn so với hàng hóa cùng loại ở trong nước phải chịu thuế môi trường.
1.1.1.2. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền
Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền (tiếng Anh là the Polluter pays principle, viết tắt là PPP) xuất hiện lần đầu tiên trong khuyến nghị của OECD năm 1972: “Nguyên tắc được sử dụng để phân bổ chi phí của công tác phòng chống ô nhiễm và chi phí cho các biện pháp kiểm soát ô nhiễm, để khuyến khích sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên khan hiếm, giảm thiểu ô nhiễm môi trường, và để tránh biến dạng trong thương mại và đầu tư quốc tế, là nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền”.82 Theo nguyên tắc này, người gây ô nhiễm phải chịu chi phí cho các biện pháp phòng chống, kiểm soát ô nhiễm do công quyền quyết định nhằm đảm bảo môi trường ở trong tình trạng có thể chấp nhận được. Nói cách khác, chi phí thực hiện các biện pháp nêu trên phải được phản ánh trong giá cả hàng hóa, dịch vụ gây ra ô nhiễm. Các biện pháp này cũng không thể được Chính phủ hay cộng đồng xã hội trợ cấp bởi trợ cấp cho hành vi gây ô nhiễm sẽ gây nên biến dạng trong thương mại và đầu tư quốc tế.
PPP ra đời xuất phát từ quan điểm cho rằng môi trường là một loại hàng hóa đặc biệt, thường được gọi là hàng hóa công, nghĩa là nhiều người có thể sử dụng chúng cùng một lúc. Có thể lấy một ví dụ đơn giản: Một trái táo là một hàng hóa tư, vì nếu tôi mua và ăn trái táo này thì bạn không thể ăn nó nữa, nhưng nếu tôi đi dạo trong công viên thì việc đó không hề cản trở bạn "sử dụng" công viên. Thị trường tư nhân thường không cung cấp loại hàng hóa mang tính chất công cộng vì khó có thể bắt mọi người trả tiền khi sử dụng hàng hóa này. Vì vậy, Nhà nước cần phải vào cuộc để buộc các chủ thể phải trả tiền khi khai thác, sử dụng môi trường, sau đó Nhà nước sẽ dùng số tiền này để tài trợ cho các dự án BVMT.
Ngoài ra, PPP còn được xây dựng dựa trên một luận điểm quan trọng của kinh tế học pháp luật, đó là “con người duy lợi”: con người luôn có xu hướng lựa chọn cách hành xử có lợi nhất cho mình. Khi phải trả tiền cho việc gây ô nhiễm, con người sẽ cân nhắc lựa chọn gây ô nhiễm ít đi để số tiền phải trả sẽ ít đi tương ứng hoặc lựa chọn cách làm khác không gây ô nhiễm để không phải trả tiền. Đánh vào lợi ích kinh tế của con người là trực tiếp tác động đến cách hành xử của con người đối với môi trường, đó là ý nghĩa thiết thực của PPP.
Kể từ khi xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1972 cho đến nay nội dung của PPP đã được hiểu theo nghĩa rộng hơn: người gây ô nhiễm không chỉ phải chịu các chi phí phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm mà còn phải có trách nhiệm chi trả cho việc khắc phục các thiệt hại môi trường. Kiểm soát ô nhiễm cũng được mở rộng hơn, không chỉ là kiểm soát ô nhiễm tại nguồn mà còn là kiểm soát ô nhiễm toàn bộ vòng đời sản phẩm. Ô nhiễm không phải chỉ là các thiệt hại thực tế xảy ra mà còn bao gồm cả những nguy cơ, rủi ro tiềm ẩn trong các hành vi có khả năng gây tổn hại cho môi trường. Vì vậy, PPP có thể được hiểu là nguyên tắc bao quát toàn bộ trách nhiệm môi trường của người gây ô nhiễm.Hiện nay, PPP đã được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp lý quốc tế về môi trường, PPP cũng giữ vai trò quan trọng trong chính sách và pháp luật môi trường của Cộng đồng chung Châu Âu (EC). Năm 1992 Hội nghị Liên hợp quốc tại Rio de Janeiro đã đưa ra Tuyên bố chung về môi trường và phát triển, trong đó PPP được xác định là công cụ của hệ thống pháp lý quốc tế nhằm mục tiêu phát triển bền vững.87 Nhiều quốc gia đã nội hóa PPP trong pháp luật nước mình, như Luật không khí sạch (the Clean Air Act 1970), Luật nước sạch (the Clean Water Act 1977), Đạo luật về Trách nhiệm pháp lý, Bồi Thường và Phản ứng toàn diện về môi trường (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act 1980 – CERCLA) của Hoa Kỳ, Luật Quản lý môi trường quốc gia của Nam Phi, Luật Bảo vệ môi trường năm 1995 của Bangladesh, Luật Môi trường năm 1992 của Thái Lan...88
PPP là một nguyên tắc kinh tế trong lĩnh vực môi trường, vì vậy, các công cụ thực hiện PPP chủ yếu là các công cụ kinh tế như: thuế, phí môi trường, ký quỹ, đặt cọc – hoàn trả, hệ thống quyền phát thải có thể chuyển nhượng,... Như vậy, thuế môi trường là một trong những công cụ thực hiện PPP. Để đảm bảo PPP, pháp luật thuế môi trường cần thể hiện những nội dung sau:
- Mức thuế môi trường đối với từng sản phẩm gây ô nhiễm phải phản ánh được mức độ tác động đến môi trường của sản phẩm đó, nghĩa là mức thuế phải đủ để bù đắp các chi phí xã hội bỏ ra để khắc phục những tổn hại môi trường mà sản phẩm gây ra.
- Phạm vi đối tượng chịu thuế môi trường cần mở rộng nhiều nhất đến mức có thể được để bao quát các đối tượng gây ô nhiễm.
- Chủ thể (thực sự) chịu thuế môi trường phải là chủ thể có hành vi gây tác động xấu cho môi trường. Điều này liên quan đến vấn đề “chuyển thuế”, một chủ đề đã được nhiều học giả bàn luận. Chuyển thuế là “hiện tượng mà một người phải nộp thuế cho Nhà nước, nhưng lại chuyển thuế đó cho người thứ ba, và đối tượng này, đến lượt mình, cũng có thể lại chuyển thuế sang cho người khác nữa; theo cách này, người nộp thuế được Luật chỉ định chỉ phải ứng trước tiền thuế và sau đó được hoàn lại từ những người không có mối liên hệ gì với cơ quan thuế, nhưng lại thực sự chịu thuế”.89 Do đó, nhà làm luật cần thiết kế thuế môi trường sao cho chủ thể chịu thuế phải là chủ thể thực hiện hành vi gây ô nhiễm môi trường thì mới đảm bảo mục tiêu điều tiết của sắc thuế này.
1.1.2. Cấu trúc pháp luật thuế môi trường
Pháp luật thuế môi trường có thể được hiểu là tập hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh giữa người nộp thuế với cơ quan quản lý thuế và các chủ thể khác có liên quan trong quá trình hành thu thuế môi trường. Xuất phát từ nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hành thu thuế môi trường, nhà làm luật sẽ dự liệu các quy phạm pháp luật điều chỉnh tương ứng. Vì vậy, có thể phân tích cấu trúc pháp luật thuế môi trường dựa trên các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực này. Hoặc một cách tiếp cận khác, thông dụng hơn, theo cấu trúc tổng quát, hệ thống pháp luật thuế nói chung của các nước đều được cấu thành bởi hai bộ phận chính, bao gồm các quy định về nội dung của các sắc thuế trong hệ thống thuế; các quy định về hình thức tổ chức và đảm bảo thực hiện (quy trình hành thu) hệ thống thuế. Cấu trúc pháp luật thuế môi trường cũng tuân theo mô típ trên của hệ thống pháp luật thuế.
1.1.2.1. Các quy định về nội dung pháp luật thuế môi trường
Các quy định về nội dung pháp luật thuế môi trường thực chất là những quy định nhằm xác định ai là người nộp thuế, họ phải nộp thuế cho những sự kiện nào, hành vi nào và mức thuế phải nộp là bao nhiêu. Đó là những quy định về đối tượng chịu thuế, người nộp thuế và căn cứ tính thuế.
- Quy định về đối tượng chịu thuế môi trường
Đối tượng chịu thuế môi trường là các hàng hóa, dịch vụ gây ô nhiễm môi trường hoặc là hành vi gây tác động xấu đến môi trường (như xả thải ra môi trường, khai thác tài nguyên thiên nhiên, ...). Tùy thuộc vào khả năng quản lý thuế của từng quốc gia mà phạm vi đối tượng chịu thuế sẽ được pháp luật quy định rộng hay hẹp. Thông thường, ở các nước phát triển, luật thuế môi trường bao quát được hầu hết các đối tượng gây ô nhiễm bởi cơ quan quản lý thuế của các nước này nhận được sự hỗ trợ hữu hiệu từ các phương tiện khoa học công nghệ tiên tiến, người dân có nhận thức cao về BVMT và thuế môi trường cũng đã được áp dụng trong một thời gian tương đối dài so với các nước đang phát triển. Ngược lại, thuế môi trường chỉ mới xuất hiện ở các nước đang phát triển trong những năm gần đây nên hầu như chỉ được áp dụng mang tính “thử nghiệm” trên một số đối tượng nhất định (phổ biến là áp dụng với xăng, dầu, than đá, thuốc lá).
- Quy định về người nộp thuế môi trường
Pháp luật các quốc gia thường quy định người nộp thuế là các tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh các hàng hóa, dịch vụ chịu thuế hoặc các chủ thể thực hiện hành vi gây tác động xấu đến môi trường. Nhìn chung, quy định về người nộp thuế thường hướng đến việc đảm bảo thuận lợi cho công tác quản lý thu thuế.
- Quy định về căn cứ tính thuế môi trường
Theo Herrara Molina (2012), căn cứ tính thuế môi trường chỉ ra những nguyên nhân gây tác động xấu đến môi trường màu sắc thuế này hướng đến việc hạn chế những nguyên nhân đó xảy ra. Căn cứ tính thuế được đo lường bằng đơn vị tiền tệ (ví dụ: giá của phương tiện giao thông) hoặc bằng đơn vị hàng hóa bị đánh thuế (ví dụ: thể tích năng lượng hóa thạch được sản xuất ra) và có thể được phân biệt với sự kiện pháp lý phát sinh nghĩa vụ thuế.91 Theo TS. Nguyễn Văn Tuyến (2007), quy định về căn cứ tính thuế chỉ rõ các yếu tố cần và đủ để xác định mức thuế cụ thể cho một chủ thể nộp thuế, khi xảy ra sự kiện làm phát sinh nghĩa vụ thuế.
Pháp luật thuế môi trường các quốc gia thường quy định căn cứ tính thuế bao gồm số lượng hàng hóa, dịch vụ hoặc hàm lượng chất gây ô nhiễm và thuế suất (hầu hết đều quy định thuế suất tuyệt đối). Đây là lựa chọn của nhiều quốc gia khi xây dựng cơ sở tính thuế môi trường vì cách quy định này giúp tiết giảm chi phí quản lý và thể hiện được “thái độ” của Nhà nước đối với từng đối tượng gây ô nhiễm.
1.1.2.2. Các quy định pháp luật về quản lý thuế môi trường
Theo TS. Nguyễn Văn Tuyến (2007), các quy định về hình thức tổ chức và đảm bảo thực hiện luật thuế thường được quan niệm như là những quy định về hình thức của pháp luật thuế, bởi nó có nhiệm vụ xác định trình tự, thủ tục hành thu thuế và quản lý thuế cũng như xử lý vi phạm và giải quyết các tranh chấp về thuế. Hiểu theo nghĩa rộng nhất, tất cả các quy định liên quan đến hoạt động này đều có thể được gói gọn trong một thuật ngữ là “pháp luật quản lý thuế” và tùy thuộc vào quan điểm của từng nước mà chúng có thể được quy định chung trong Bộ luật thuế hay các đạo luật thuế, hoặc được tách bạch riêng rẽ thành một đạo luật về quản lý thuế.93 TS. Nguyễn Thị Thương Huyền (2008) cho rằng: pháp luật thuế bao gồm pháp luật vật chất hay còn gọi pháp luật nội dung và pháp luật thủ tục hay còn gọi pháp luật hình thức, trong đó pháp luật nội dung ghi nhận, phản ánh chính sách thuế, còn pháp luật thủ tục quy định các vấn đề về quản lý thuế. Các quy định về hình thức tổ chức và đảm bảo thực hiện luật thuế môi trường cũng tương tự như pháp luật quản lý thuế nói chung, bao gồm các nhóm quy định cơ bản sau đây:
– Các quy định về thủ tục hành chính thuế môi trường bao gồm: đăng ký, kê khai, tính thuế, nộp thuế, ấn định thuế, quyết toán thuế, miễn, giảm thuế, truy thu và hoàn thuế, xóa nợ tiền thuế, ...
Đăng ký, kê khai, tính thuế, nộp thuế, quyết toán thuế, truy thu và hoàn thuế,... là những hoạt động quan trọng trong quá trình thực hiện chức năng quản lý thuế của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trước đây, theo cơ chế cơ quan thuế tính thuế, các hoạt động này thường được thực hiện bằng các quyết định hoặc hành vi hành chính đơn phương của Nhà nước và bất chấp thái độ của người nộp thuế.95 Những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX nhiều nước đã chuyển sang áp dụng cơ chế tự khai, tự nộp thuế. Cơ chế tự khai, tự nộp thuế được xây dựng trên nền tảng sự tuân thủ của người nộp thuế, được cụ thể bằng việc người nộp thuế tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ thuế mà pháp luật quy định, cơ quan thuế và các thiết chế liên quan được tổ chức và thực hiện các biện pháp quản lý thuế phù hợp với nguyên tắc đó. Việc chuyển sang mô hình hành thu thuế theo cơ chế tự đăng ký, tự khai, tự tính và tự nộp là bước đột phá quan trọng trong tiến trình cải cách hành chính thuế ở các nước trên thế giới nói chung và ở Việt Nam nói riêng. Xét từ phương diện pháp luật, các quy định về cơ chế tự đăng ký, tự kê khai, tự tính và tự nộp thuế nhằm hướng tới mục tiêu mở rộng quyền năng cho người nộp thuế, đồng thời thông qua đó cũng đề cao ý thức trách nhiệm của họ trong quá trình thực hiện nghĩa vụ tài chính với Nhà nước.
– Các quy định về giám sát và bảo đảm sự tuân thủ pháp luật thuế môi trường bao gồm: quản lý thông tin người nộp thuế, thanh tra, kiểm tra thuế và xử lý vi phạm pháp luật thuế, khiếu nại, tố cáo, giải quyết tranh chấp phát sinh trong quản lý thuế. Thông tin về người nộp thuế là cơ sở để thực hiện quản lý thuế, đánh giá mức độ chấp hành pháp luật của người nộp thuế, ngăn ngừa, phát hiện vi phạm pháp luật về thuế. Vì vậy, quản lý thông tin về người nộp thuế là vấn đề đặc biệt quan trọng khi thực hiện cơ chế tự khai, tự nộp thuế. Nền tảng của quản lý thuế hiện đại là hướng đến khuyến khích tính tự giác tuân thủ pháp luật của người nộp thuế, vì vậy phương pháp quản lý thuế được ưu tiên áp dụng là quản lý thuế trên cơ sở dữ liệu thông tin tổng hợp về người nộp thuế và kỹ thuật quản lý rủi ro. Thông tin về người nộp thuế có thể chia thành ba nhóm: thông tin ban đầu về người nộp thuế, thông tin trong quá trình sản xuất, kinh doanh của người nộp thuế, thông tin sử dụng để đối chiếu, phân tích liên quan đến người nộp thuế.
Thanh tra, kiểm tra thuế, xử lý vi phạm pháp luật thuế là những quy định thể hiện rõ nhất vai trò, chức năng quản lý hành chính của Nhà nước đối với xã hội nói chung và đối với người nộp thuế nói riêng. Trước đây, hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế thường được tiến hành trước khi người nộp thuế thực hiện nghĩa vụ nộp thuế, gọi là cơ chế “tiền kiểm”. Tuy nhiên, gần đây, những nỗ lực trong quá trình cải cách hành chính thuế đã dẫn đến việc chuyển đổi từ cơ chế “tiền kiểm” sang cơ chế “hậu kiểm”, theo đó cơ quan quản lý thuế chỉ tiến hành thanh tra, kiểm tra sau khi người nộp thuế đã tự thực hiện các thủ tục chính yếu của quá trình quản lý thuế như đăng ký thuế, kê khai thuế, tính thuế và nộp thuế, quyết toán thuế, hoàn thuế hay xin miễn, giảm thuế. Dựa trên cơ sở kết quả thanh tra và kiểm tra, cơ quan thuế có quyền áp dụng các chế tài xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật thuế. Việc quy định theo hướng này không những làm giảm gánh nặng công việc cho cơ quan quản lý thuế, đảm bảo tính hợp lý của quá trình quản lý thuế mà còn tạo điều kiện để cơ quan thuế nâng cao tính chuyên nghiệp trong quá trình thanh tra, kiểm tra thuế – với tư cách là những công cụ quản lý thuế hiệu quả nhất.
Tranh chấp nói chung và tranh chấp về thuế nói riêng là hậu quả khó tránh của quá trình thực hiện chức năng quản lý hành chính, đặc biệt là quản lý hành chính trong lĩnh vực thuế. Sở dĩ như vậy là bởi vì, các quy định gần đây của Luật thuế có chiều hướng gia tăng và ngày càng trở nên phức tạp hơn, cùng với nó là quá trình chuyển đổi sang mô hình Nhà nước pháp quyền và xã hội dân sự. Điều này dẫn tới hệ quả là Nhà nước phải tìm cách thiết lập những cơ chế giải quyết thích hợp đối với các tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực thuế, thông qua đó nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho các bên tham gia quan hệ pháp luật thuế.
Theo thông lệ, các quy định về giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực thuế thường có mục tiêu làm rõ những vấn đề cơ bản sau đây:
Thứ nhất, nhận diện đầy đủ và chính xác các loại tranh chấp giữa cơ quan thuế với người nộp thuế thường phát sinh trong lĩnh vực thuế. Có rất nhiều loại tranh chấp khác nhau liên quan đến lĩnh vực thuế nhưng phổ biến nhất vẫn là những tranh chấp về cơ sở tính thuế và số tiền thuế phải nộp. Về bản chất, các tranh chấp này đều thuộc loại tranh chấp hành chính và có thể phát sinh trong giai đoạn thu thuế, giai đoạn hoàn thuế hoặc giai đoạn xin miễn giảm thuế.
Thứ hai, xác định các phương thức giải quyết tranh chấp về thuế giữa cơ quan thuế với người nộp thuế. Theo kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp, các tranh chấp về thuế có thể được giải quyết ở giai đoạn tiền tố tụng (giải quyết bằng thủ tục hành chính) hoặc ở giai đoạn tố tụng tại Tòa án.
Giải quyết tranh chấp về thuế bằng thủ tục hành chính trước hết và chủ yếu bao gồm việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính về thuế. Ngoài ra, các tranh chấp về thuế cũng có thể được giải quyết bằng một số thủ tục hành chính đặc biệt như xin ân giảm thuế và giải quyết tranh chấp thông qua tư vấn trọng tài. Theo quy định của nhiều nước trên thế giới, việc giải quyết tranh chấp về thuế bằng con đường hành chính được xem là thủ tục tiên quyết, nghĩa là chỉ khi nào người nộp thuế đã tiến hành khiếu nại hành chính về thuế mà không được giải quyết hoặc được giải quyết nhưng không thỏa đáng thì họ mới có thể đứng đơn khởi kiện vụ tranh chấp ra tòa hành chính để yêu cầu giải quyết.
Giải quyết tranh chấp về thuế bằng thủ tục tố tụng tại tòa án được tiến hành sau khi người nộp thuế đã thực hiện khiếu nại hành chính tại cơ quan hành chính có thẩm quyền. Ở Pháp, trong những năm gần đây đã từng diễn ra cuộc tranh luận về việc phân chia thẩm quyền giải quyết tranh chấp về thuế giữa tòa hành chính và tòa tư pháp. Thậm chí, còn có ý tưởng cho rằng cần phải thành lập riêng một tòa án thuế để chuyên giải quyết những tranh chấp về thuế.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc lựa chọn tòa án nào để giải quyết các tranh chấp về thuế vẫn còn là vấn đề gây tranh cãi không chỉ ở Việt Nam mà còn ở nhiều nước khác trên thế giới.
1.1.3. Các yếu tố chi phối pháp luật thuế môi trường
Tác giả Trần Vũ Hải (2014) cho rằng, pháp luật trong quá trình phát triển chịu sự chi phối của nhiều yếu tố khác nhau. Những yếu tố này có thể ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến quá trình xây dựng và áp dụng pháp luật trong những hoàn cảnh cụ thể. Rất khó để có thể xem xét hết được tất cả những yếu tố chi phối đến pháp luật thuế môi trường do sự đa dạng và tác động đan xen lẫn nhau của những yếu tố này.101 Nhưng, ở góc độ chung nhất, có thể khái quát được một số yếu tố chính, ảnh hưởng đến pháp luật thuế môi trường, đó là: chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng cầm quyền; điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước và bối cảnh hội nhập quốc tế; bộ máy quản lý thuế và mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với người nộp thuế; sự tương tác giữa các bộ phận pháp luật; và khả năng chấp hành pháp luật của người nộp thuế.
1.1.3.1. Chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng cầm quyền
Pháp luật thuế môi trường chịu chi phối từ chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng cầm quyền bởi pháp luật của Nhà nước là sự thể chế hóa cương lĩnh chính trị của Đảng cầm quyền. Điều này càng trở nên quan trọng và cần thiết đối với một quốc gia có một đảng chính trị duy nhất như ở Việt Nam, cùng với Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 – 2020 và phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2021 - 2025 (2020) tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định các nhiệm vụ cụ thể trong giai đoạn 2021 - 2025:
“Thực hiện hạch toán giá trị của tài nguyên đất, nước, khoáng sản, đa dạng sinh học, cảnh quan thiên nhiên, ô nhiễm và suy thoái môi trường vào hệ thống tài khoản quốc gia. Thể chế hoá đầy đủ các nguyên tắc thị trường trong chi phí để xử lý, khắc phục hậu quả, cải tạo và phục hồi môi trường, nghĩa vụ đóng góp để đầu tư trở lại cho BVMT. Xây dựng lộ trình, cơ chế, chính sách, pháp luật để hình thành, vận hành mô hình kinh tế tuần hoàn. Thực hiện có hiệu quả các mục tiêu phát triển bền vững theo Chương trình nghị sự phát triển bền vững 2030 của Liên hợp quốc.
Sửa đổi, bổ sung các luật về thuế, phí theo nguyên tắc thị trường, gắn với cơ cấu lại nguồn thu, mở rộng cơ sở thuế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý thuế và áp dụng mức thuế suất hợp lý, hướng tới một hệ thống thuế đồng bộ, có cơ cấu bền vững, bảo đảm huy động hợp lý các nguồn lực cho ngân sách nhà nước, đồng thời góp phần thiết lập môi trường kinh tế cạnh tranh phù hợp với quá trình hội nhập, phát triển của nền kinh tế.”
Quan điểm trên của Đảng đã chỉ ra những định hướng lớn đối với việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật thuế môi trường như: nguyên tắc đối xử công bằng giữa các chủ thể nộp thuế, giữa cơ quan quản lý thuế và người nộp thuế; nguyên tắc điều tiết hợp lý thu nhập và không lồng ghép chính sách xã hội vào chính sách thuế; nguyên tắc hạch toán đầy đủ giá trị tài nguyên và các chi phí xã hội đối với môi trường vào giá hàng hóa, dịch vụ.
1.1.3.2. Điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước và bối cảnh hội nhập quốc tế
Để đảm bảo tính khả thi của pháp luật thuế môi trường, tuân theo quy luật về mối quan hệ biện chứng giữa cơ sở hạ tầng và kiến trúc thượng tầng, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này không thể tách rời điều kiện thực tại của đất nước về kinh tế - xã hội và bối cảnh toàn cầu hóa kinh tế. Việt Nam đang trong quá trình tăng tốc để phát triển theo kịp các nước tiên tiến trên thế giới nên việc sử dụng khối lượng lớn tài nguyên là không thể tránh khỏi. Pháp luật và các công cụ chính sách nói chung, luật thuế môi trường nói riêng cần có sự điều chỉnh hợp lý để nguồn lực của đất nước được sử dụng một cách hiệu quả nhất, góp phần mang lại thịnh vượng cho Tổ quốc.
Pháp luật thuế môi trường chịu sự tác động mạnh mẽ của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Việc tham gia vào các cam kết quốc tế về mở cửa thị trường và tự do hóa thương mại đòi hỏi Việt Nam phải có những cải cách toàn diện về chính sách thuế, đảm bảo nguyên tắc không phân biệt đối xử giữa hàng hóa trong nước và hàng hóa nhập khẩu, giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài. Bên cạnh đó, để thực hiện các cam kết quốc tế về BVMT, cắt giảm khí thải gây hiệu ứng nhà kính, Việt Nam cũng cần có những động thái mạnh mẽ, trước hết là xây dựng và thực hiện chính sách, pháp luật môi trường, để tạo ra những thay đổi tích cực của xã hội đối với vấn đề môi trường.
1.1.3.3. Bộ máy quản lý thuế, mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với người nộp thuế
Tính hiệu quả của pháp luật thuế môi trường phụ thuộc rất lớn vào sự chuyên nghiệp của bộ máy quản lý thuế và sự mẫn cán của công chức hành thu thuế. Bởi suy cho cùng, pháp luật được triển khai áp dụng thông qua các thiết chế của Nhà nước, những quy định pháp luật dù hợp lý đến mức nào cũng không thể được phát huy trong thực tiễn nếu bộ máy công quyền áp dụng những quy định đó một cách “méo mó” hoặc “thiên lệch” đi. Xét về mặt hình thức, thuế là tiền, là tài sản mà người dân đóng góp cho công quyền, nhờ đó nền công lực mới có nguồn tài chính để nuôi dưỡng bộ máy của mình và sử dụng bộ máy đó để thực hiện các dịch vụ công phục vụ người dân. Vì vậy, mối quan hệ giữa Nhà nước và người nộp thuế là mối quan hệ lợi ích vừa nhạy cảm, vừa gắn bó, đôi khi lại có phần mâu thuẫn nhau. Pháp luật thuế môi trường cần phải xử lý mối quan hệ đó thật hài hòa để đảm bảo lợi ích chính đáng của cả hai bên. Để bộ máy quản lý thuế trở thành thiết chế đắc lực thực hiện pháp luật thuế môi trường, theo người viết, cần đảm bảo ít nhất hai yêu cầu: (i) pháp luật thuế môi trường cần đảm bảo tính công khai, minh bạch, đặc biệt là những quy định giới hạn quyền lực của công chức thuế; (ii) các chính sách đối với công chức thuế cần có những đặc thù so với công chức các ngành khác nói chung.
1.1.3.4. Sự tương tác giữa các bộ phận pháp luật
Sự tương tác giữa các bộ phận pháp luật trong cùng một hệ thống pháp luật của quốc gia có ảnh hưởng lớn đến hiệu lực điều chỉnh pháp luật về thuế môi trường. Về lý thuyết, hiếm khi chỉ có một văn bản pháp luật duy nhất quy định về một vấn đề mà thường có sự điều chỉnh của nhiều văn bản khác nhau. Những văn bản này, khi cùng điều chỉnh về một nội dung, thì sự tương thích hay xung đột sẽ ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả pháp luật. Nếu các quy định giữa các văn bản mâu thuẫn nhau, việc áp dụng cũng như giải quyết tranh chấp sẽ gặp khó khăn. Tình trạng trùng lặp trong quy định (tức là những quy định như nhau trong các văn bản khác nhau) cũng làm ảnh hưởng đến việc áp dụng vì nó không đảm bảo tính nhất quán về căn cứ pháp lý. Ngược lại, nếu các văn bản pháp luật hỗ trợ được cho nhau, không mâu thuẫn hoặc trùng lặp thì hệ thống các quy định sẽ minh bạch, thống nhất, do đó việc áp dụng cũng sẽ dễ dàng hơn cho các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật thuế môi trường.
Hiện nay, ở Việt Nam cũng như ở nhiều quốc gia khác, nội dung thuế môi trường (căn cứ tính thuế, người nộp thuế, ...) được quy định trong luật thuế, các vấn đề về hình thức tổ chức hành thu thuế và đảm bảo thực hiện luật thuế được quy định trong luật quản lý thuế (tuy nhiên, ở những quốc gia lựa chọn mô hình quy định nội dung sắc thuế và hình thức tổ chức thu thuế trong cùng một Bộ luật thuế vụ thì những nội dung này không được tách ra thành những đạo luật riêng biệt). Ngoài ra, khi xây dựng và thực hiện pháp luật thuế môi trường, cần thiết phải xem xét các lĩnh vực pháp luật có liên quan khác như: pháp luật dân sự, pháp luật hành chính, pháp luật tài chính, ... nhằm đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
1.1.3.5. Khả năng chấp hành pháp luật
Khả năng chấp hành pháp luật của các chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả pháp luật trên thực tế. Ngược lại, từ việc xem xét khả năng chấp hành pháp luật của các đối tượng chịu sự điều chỉnh, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ có căn cứ để ban hành, sửa đổi các quy định cho phù hợp với thực tiễn.
Khả năng chấp hành pháp luật phụ thuộc vào hai nguyên nhân cơ bản là nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật của các chủ thể. Nếu các chủ thể có nhận thức đúng, mà cụ thể là hiểu biết và vận dụng các quy định pháp luật đúng với vai trò và ý nghĩa của chúng thì sẽ góp phần phát huy hiệu quả pháp luật và ngược lại. Đối với ý thức chấp hành pháp luật, nếu các chủ thể cố ý áp dụng sai hoặc không thực hiện các quy định pháp luật sẽ làm ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả pháp luật trên thực tế.
Khả năng chấp hành pháp luật thuế môi trường được đánh giá trên hai khía cạnh chủ yếu sau:
Thứ nhất, nhận thức và ý thức về pháp luật thuế môi trường của người nộp thuế. Nếu người nộp thuế có hiểu biết đầy đủ và tuân thủ luật thuế môi trường thì pháp luật sẽ được thực hiện nghiêm minh. Ngược lại, hiệu lực của pháp luật chưa cao nếu người nộp thuế chưa có nhận thức đúng hoặc cố ý không tuân thủ luật thuế môi trường.
Thứ hai, khả năng áp dụng pháp luật thuế môi trường của cơ quan quản lý thuế. Hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra thuế, xử lý vi phạm pháp luật thuế của cơ quan thuế có tác động rất lớn đến ý thức tuân thủ pháp luật của người nộp thuế, từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả của pháp luật trên thực tế. Chẳng có biện pháp “giáo dục” nào tốt hơn việc “làm gương” thực hiện pháp luật nghiêm minh của công quyền.
Theo: Đặng Kim Phương
Link tài liệu:
https://docs.google.com/document/d/1q-aent9cpfrvKBz4a6TD8qMIp5g6srw2/edit
Comment
Share