0888889366
HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CỦA PHÁP LUẬT THUẾ MÔI TRƯỜNG
1.3. Cơ sở lý luận thực hiện pháp luật thuế môi trường
1.3.1. Tổng quan về hiệu quả thực hiện của pháp luật thuế môi trường
Hiệu quả của pháp luật là chủ đề được nhiều học giả quan tâm nghiên cứu. Các học giả cổ vũ cho học thuyết kinh tế luật đề cập nhiều đến hiệu quả Pareto, đó là vị trí cân bằng lợi ích giữa các chủ thể mà nếu lệch ra khỏi vị trí đó thì việc tăng lợi ích của chủ thể này không thể không làm giảm lợi ích của chủ thể khác.106 Hiệu quả chính là mục tiêu của kinh tế luật. Trong một thế giới khan hiếm nguồn lực, làm sao để tối đa hóa lợi ích mà nguồn lực mang lại, hay nói cách khác, làm thế nào để nguồn lực khan hiếm được sử dụng một cách hiệu quả nhất, đó chính là mối quan tâm của các nhà kinh tế luật.
Nhìn nhận từ góc độ Lý luận nhà nước và pháp luật, PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2001) cho rằng, hiệu quả của pháp luật là kết quả thực tế đạt được do sự điều chỉnh, tác động của pháp luật mang lại trong những phạm vi và điều kiện nhất định, biểu hiện ở sự biến đổi trạng thái của các quan hệ xã hội, phù hợp với những mục đích, yêu cầu và định hướng của pháp luật, với mức chi phí thấp. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả của pháp luật bao gồm: i) Trạng thái ban đầu của các quan hệ xã hội khi pháp luật chưa điều chỉnh; ii) Những mục đích, yêu cầu và định hướng của pháp luật; iii) Chất lượng của pháp luật; iv) Những biến đổi thực tế do sự tác động của pháp luật mang lại; v) Mức chi phí để đạt được các kết quả thực tế.107 Cùng quan điểm với PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, theo TS. Trần Thị Thu Phương (2012), hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật là kết quả của sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật đến các quan hệ xã hội so với các yêu cầu, mục tiêu khi ban hành văn bản đó... Hiệu quả của một văn bản quy phạm pháp luật là những gì mà văn bản đó có thể đem lại trong cuộc sống, là kết quả của sự tương tác giữa pháp luật và xã hội.
Qua những nghiên cứu trên, có thể thấy hiệu quả của pháp luật và hiệu quả thực hiện pháp luật là hai cách nói khác nhau về cùng một vấn đề. Với tư duy gắn pháp luật và việc thực hiện pháp luật trong một chỉnh thể, không cắt khúc thì (quy định) pháp luật là tiền đề để thực hiện pháp luật. Tính hiệu quả của pháp luật được đánh giá không chỉ ở góc độ xây dựng luật, chất lượng của luật mà còn ở khâu thực hiện luật.
Như vậy, có thể định nghĩa hiệu quả thực hiện của pháp luật thuế môi trường là kết quả tác động của lĩnh vực pháp luật này trong mối tương quan với các chi phí bỏ ra. Kết quả tác động của pháp luật thuế môi trường có thể là tích cực hoặc tiêu cực, hoặc có thể là không có tác động đáng kể nào.
Thực tiễn lập pháp và thực hiện pháp luật cho thấy, có hai hoạt động đánh giá văn bản pháp luật: i) Đánh giá (dự báo) khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, và ii) Đánh giá hiệu quả (thực hiện) của văn bản pháp luật. Theo PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009), mục đích của đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là nhằm dự báo những tác động tích cực, tiêu cực của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đó để có biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành. Đồng thời, đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản còn là cơ sở để so sánh, đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật sau khoảng thời gian thi hành nhất định. Trong khi đó, mục tiêu và cách thức tiến hành đánh giá hiệu quả của văn bản pháp luật chính là công đoạn tổng kết những tác động thực tế của văn bản pháp luật đó đối với đời sống xã hội.
Từ những nghiên cứu trên, có thể thấy rằng, đánh giá hiệu quả của pháp luật nói chung và đánh giá hiệu quả của pháp luật thuế môi trường nói riêng bao hàm cả nội dung đánh giá hiệu quả công tác thực hiện pháp luật. Hoạt động thực hiện pháp luật là một trong những điều kiện quan trọng đảm bảo hiệu quả của pháp luật.
Hiệu quả thực hiện của pháp luật thuế môi trường có thể được xem xét, đánh giá từ nhiều khía cạnh khác nhau: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, môi trường, ...Như nhiều học giả đã thống nhất, thuế là một phạm trù mang tính chính trị, kinh tế, xã hội nên tính hiệu quả của một đạo luật thuế cũng phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố mà không dễ để đánh giá một cách chính xác. Vì vậy, để đánh giá và kết luận về tính hiệu quả của văn bản pháp luật thuế môi trường phải căn cứ vào hệ thống các định mức, tiêu chí rõ ràng. Nếu xem xét hiệu quả kinh tế của các quy định pháp lý về thuế môi trường thì các lợi ích kinh tế này phải có thực, lượng hóa thành các con số cụ thể, được tính toán bằng những công thức chính xác mà không sử dụng những tính từ không xác định
Hiệp hội kế toán công chứng Vương quốc Anh (ACCA) (2009) đã công bố một nghiên cứu mang tên “Các nguyên tắc thuế: Từ Adam Smith đến Barack Obama”. Nghiên cứu này đưa ra 12 tiêu chí cơ bản của một hệ thống thuế tốt, bao gồm: i) Tránh thuế, lậu thuế; ii) Tỷ lệ thuế trên GDP; iii) Đơn giản và ổn định; iv) Công khai, minh bạch và có trách nhiệm; v) Chắc chắn; vi) Tính cạnh tranh; vii) Tính hiệu quả; viii) Các quy định phải cụ thể trong từng thời kỳ; ix) Liên hệ rõ ràng giữa thuế thu được và chi tiêu tiền thuế; x) Tránh đánh thuế hai lần; xi) Quyền của người nộp thuế; xii) Thuế xanh.111 (Nội dung cụ thể của 12 tiêu chí này được trình bày trong Phụ lục 2). Mặc dù 12 tiêu chí trên thể hiện dưới định dạng là nguyên tắc thuế, nhưng đó cũng chính là tiêu chí cần tuân thủ khi đánh giá tính hiệu quả của hệ thống thuế nói chung và luật thuế môi trường nói riêng.
PGS.TS Nguyễn Văn Vân (2015) chia các tiêu chí đánh giá hiệu quả pháp luật thuế thành 4 nhóm: i) Nhóm tiêu chí hiệu quả kinh tế (bao gồm tiêu chí cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và người nộp thuế, tiêu chí trung lập và cân bằng lợi ích kinh tế cho các nhóm chủ thể, tỷ trọng giữa chi phí hành thu trên số thuế thu được, chi phí tuân thủ pháp luật thuế, mức độ tuân thủ thuế); ii) Tiêu chí đơn giản của pháp luật thuế; iii) Tiêu chí ổn định (tương đối) và có thể dự báo của pháp luật thuế; iv) Tiêu chí công bằng xã hội.
Qua những phân tích trên đây, có thể thấy rằng các học giả đã xây dựng những tiêu chí đo lường tính hiệu quả của pháp luật nói chung và luật thuế nói riêng theo những cách tiếp cận phù hợp với đặc điểm đối tượng nghiên cứu cũng như mục đích nghiên cứu của từng học giả. Đối với luật thuế môi trường, các tiêu chí đánh giá tính hiệu quả bao gồm: tiêu chí BVMT; tiêu chí hiệu quả kinh tế; tiêu chí đơn giản; tiêu chí ổn định tương đối và có thể dự báo được; tiêu chí công bằng xã hội. Các tiêu chí này được đưa ra trên cơ sở kế thừa những kết quả nghiên cứu đã công bố, đồng thời dựa trên những đặc điểm của thuế môi trường đã được trình bày ở tiểu mục 1.1.3, trong đó đặc điểm quan trọng nhất là mục tiêu BVMT của thuế xanh.
Trên cơ sở lý thuyết về phát triển bền vững, lý thuyết tăng trưởng xanh và kinh tế học pháp luật, phần viết tiếp theo sẽ phân tích cụ thể các tiêu chí đánh giá hiệu quả pháp luật thuế môi trường.
1.3.2. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả thực hiện của pháp luật thuế môi trường
1.3.2.1. Tiêu chí bảo vệ môi trường
Như đã phân tích ở tiểu mục 1.1.3, mục tiêu quan trọng nhất của thuế xanh là BVMT thông qua việc tác động đến lợi ích kinh tế của người dân, vì vậy, để đánh giá tính hiệu quả của pháp luật thuế môi trường, tiêu chí về BVMT là không thể thiếu.
Tiêu chí này có thể được đo lường qua các thông số: tỷ lệ giữa số lượng hàng hóa chịu thuế môi trường được sản xuất/bán ra so với thời điểm trước khi thuế môi trường được ban hành; tỷ lệ khí thải, chất thải (như khí thải gây hiệu ứng nhà kính GHG, chất thải nguy hại...) so với thời điểm trước khi thuế môi trường được ban hành; sự thay đổi trong cơ cấu nền kinh tế (tỷ trọng các ngành sử dụng nhiều năng lượng hóa thạch so với các ngành sử dụng năng lượng sạch, năng lượng tái tạo). Có thể minh họa tác động đối với môi trường của cải cách thuế môi trường (ETR).
Với thuế suất thuế môi trường cao, các nước Phần Lan, Thụy Điển, Đức, Hà Lan, Đan Mạch và Vương quốc Anh đã giảm đáng kể lượng phát thải GHG, nhu cầu sử dụng năng lượng hóa thạch cũng giảm từ 2% đến 6%. Mặc dù có những tín hiệu tích cực như trên, các nhà khoa học vẫn đánh giá rằng lượng giảm phát thải GHG ở các nước này vẫn còn tương đối nhỏ so với mục tiêu nền kinh tế carbon thấp. Hiệu quả chưa cao về mặt môi trường của thuế xanh bắt nguồn một phần từ số lượng lớn các quy định về miễn, giảm thuế của các quốc gia.
1.3.2.2. Nhóm tiêu chí hiệu quả kinh tế
Đánh giá tính hiệu quả của một đạo luật thuế về mặt kinh tế là điều rất quan trọng bởi thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước, nếu tỉ lệ giữa chi phí hành thu và số thu từ thuế quá lớn thì cả Nhà nước và người dân đều không được lợi. Nhóm tiêu chí này được cụ thể hóa như sau:
- Tiêu chí cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và người nộp thuế
Đối với tiêu chí này, quan hệ giữa Nhà nước và người nộp thuế cần được hiểu rộng ra là quan hệ giữa Nhà nước và công dân trong lĩnh vực thuế môi trường. Xét dưới góc độ lợi ích kinh tế, quan hệ thu nộp thuế môi trường giữa hai chủ thể này là quan hệ ngược chiều. Khi Nhà nước thu thuế càng nhiều thì “túi tiền” của người nộp thuế càng giảm và ngược lại.
Không ai phủ nhận vai trò của thuế, như một thẩm phán Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã nói: “thuế là cái giá mà chúng ta phải trả cho một xã hội văn minh”117. Tuy nhiên, một quốc gia có tỷ lệ động viên từ thuế vào ngân sách nhà nước quá cao trong khi hệ số đầu tư công và chỉ số minh bạch trong tài chính công thấp, kết cục tất yếu là triệt tiêu ý chí làm giàu của dân chúng Các nhà kinh tế học và các luật gia đều khẳng định: “thuế suất cao sẽ triệt tiêu hiệu quả kinh tế”. Các cuộc phản kháng thuế trước đây cũng như ngày nay chưa bao giờ đi đến cự tuyệt bản thân quyền lực thuế, chính mức độ thuế phải nộp mới là đối tượng bị chỉ trích chứ không phải bản thân nguyên tắc thuế.
Ở chiều ngược lại, cũng phải thấy rằng, sự phát triển kinh tế xã hội phụ thuộc vào khả năng đáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính quyền. Những dự án phục vụ cộng đồng (như trồng rừng, hệ thống trường học, bệnh viện công lập, ...) không thể thiếu “bàn tay” của Nhà nước. Bởi vậy, tính hiệu quả kinh tế của thuế môi trường cần phải được xem xét toàn cục và đa chiều, không giới hạn dưới góc độ lợi ích của một chủ thể trong quan hệ pháp luật thuế. PGS.TS Nguyễn Văn Vân (2015) nêu ra các chỉ số để xác định trạng thái cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và người nộp thuế, bao gồm: Tỷ trọng thuế thu vào ngân sách nhà nước hàng năm so với GDP; Tỷ trọng về hiệu suất đầu tư công so với hiệu suất đầu tư của các thành phần kinh tế phi nhà nước khác; Tính hiệu quả trong hoạt động chi tiêu ngân sách nhà nước, trong đó có chỉ số hiệu suất đầu tư công; Tính hiệu quả trong hoạt động đầu tư của người nộp thuế; Các chỉ số minh bạch, tham nhũng trong nền kinh tế. Đây là các chỉ số đo lường sự cân bằng lợi ích của Nhà nước và người nộp thuế nói chung, còn đối với thuế môi trường, theo kinh nghiệm quốc tế, các chỉ số này thường là:
i) Tỷ trọng số thu thuế môi trường so với GDP;
ii) Tác động của thuế môi trường đối với sức cạnh tranh của các ngành;
iii) Tác động của thuế môi trường lên tỷ lệ người lao động có việc làm;
iv) Tác động của thuế môi trường lên cơ cấu nền kinh tế (chỉ số đầu tư vào công nghệ xanh, ...).
- Tiêu chí trung lập và cân bằng lợi ích kinh tế cho các nhóm chủ thể
Tính trung lập của thuế không được hiểu như trong thời kỳ tự do cổ điển (thế kỷ XIX và đầu thế kỷ XX). Vào thời điểm đó, người ta gán cho thuế một mục tiêu duy nhất là mục tiêu ngân sách, thuế chỉ có chức năng duy nhất là trang trải các khoản chi công cộng mang tính truyền thống của Nhà nước. Ở đây, tính trung lập của thuế được hiểu là không lồng ghép các chính sách xã hội vào thuế. Đảm bảo tính trung lập của thuế sẽ làm cho luật thuế trở nên đơn giản hơn, giảm chi phí hành thu thuế, góp phần tạo nguồn thu ổn định cho NSNN. Việc đưa quá nhiều các quy định về ưu đãi, miễn, giảm thuế vào trong các chính sách thuế nhiều khi lại có tác dụng ngược. Ví dụ, quy định miễn, giảm thuế tài nguyên cho người nộp thuế tài nguyên gặp thiên tai, hỏa hoạn, tai nạn bất ngờ gây tổn thất đến số tài nguyên đã kê khai, nộp thuế chưa hẳn đã hợp lý. Thuế tài nguyên là thuế gián thu, vì vậy, người chịu thuế là người tiêu dùng chứ không phải là chủ thể khai thác tài nguyên.
Do đó, cả người tiêu dùng và Nhà nước đều không được hưởng lợi từ việc miễn, giảm thuế tài nguyên. Vai trò ưu đãi, khuyến khích này có lẽ nên thuộc về thuế thu nhập.
Ngoài việc cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và người nộp thuế, khi ban hành hay sửa đổi, bổ sung một đạo luật thuế môi trường còn phải tính đến lợi ích của các nhóm chủ thể khác cũng chịu sự điều tiết của đạo luật đó. Lợi ích kinh tế không tự thân sinh ra mà chúng được điều chuyển bằng bàn tay Nhà nước từ nhóm chủ thể này sang nhóm chủ thể khác thông qua công cụ thuế. Không có đạo luật thuế nào có thể mang lại lợi ích cho mọi nhóm chủ thể trong quan hệ thuế. Để hạn chế hiện tượng “vận động hành lang” bởi một nhóm lợi ích trong hoạt động ban hành chính sách pháp luật thuế, nhà làm luật cần tính toán và cân bằng chính xác lợi ích kinh tế mà đạo luật thuế đó mang lại (hoặc bị mất) cho từng nhóm chủ thể để có giải pháp dung hòa
- Tỷ trọng giữa chi phí hành thu trên số thuế thu được
Tỷ trọng giữa chi phí thu thuế môi trường trên tổng số thuế môi trường thu được là tiêu chí có vai trò mang tính quyết định đến hiệu quả kinh tế của pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này. Theo PGS.TS Nguyễn Văn Vân (2015), chi phí hành thu thuế là khoản chi từ NSNN cho các cơ quan thu để tiến hành thu thuế, bao gồm các chi phí trực tiếp, gián tiếp liên quan đến tổ chức và vận hành toàn bộ bộ máy cơ quan thuế, cơ quan hải quan và các cơ quan thu khác. Với cách tiếp cận này, chi phí hành thu được hiểu theo nghĩa hẹp, chỉ bao gồm các chi phí của Nhà nước, còn chi phí từ phía người nộp thuế chưa được tính đến (chi phí tuân thủ pháp luật thuế của người nộp thuế sẽ được phân tích ở phần sau).
Chi phí hành thu và tổng số thu thuế môi trường phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố như: tổ chức bộ máy cơ quan quản lý thuế, tính phức tạp của hệ thống pháp luật thuế, mức độ áp dụng công nghệ thông tin trong quản lý thuế, khả năng chấp hành pháp luật thuế của các chủ thể liên quan, tính liêm khiết trong quá trình thu thuế, ... Trong số các yếu tố trên, Ngân hàng thế giới (2011) đánh giá, tham nhũng và quy mô của nền kinh tế phi chính thức có ảnh hưởng nghiêm trọng nhất đến số thu thuế.
Tổ chức Minh bạch toàn cầu (2006) xếp cơ quan thuế là cơ quan đứng thứ ba trong số các cơ quan tham nhũng nhất.
Qua hình trên, có thể thấy rằng tham nhũng và thất thoát nguồn thu thuế có mối quan hệ tỷ lệ thuận: mức độ tham nhũng càng cao thì tỷ lệ thất thu thuế càng lớn (có thể lên đến 2,3%GDP). Tương tự như vậy, một quốc gia có quy mô nền kinh tế phi chính thức càng lớn thì tỷ lệ thất thu thuế càng cao. Theo tính toán của các chuyên gia, nếu kinh tế phi chính thức chiếm 35,5%GDP sẽ mất đi khoản thuế tương ứng 6,1%GDP.
- Chi phí tuân thủ pháp luật thuế của người nộp thuế
Để có được sự đánh giá toàn diện, tính hiệu quả kinh tế của pháp luật thuế môi trường cần phải được xem xét dưới góc độ những chi phí phát sinh đối với người nộp thuế khi thực hiện các quy định pháp lý về thuế môi trường. Chi phí này có thể được lượng hóa qua các chỉ số về thời gian, tiền bạc mà người nộp thuế phải bỏ ra để tìm hiểu pháp luật và thực hiện các thủ tục theo quy định của pháp luật thuế môi trường.
Hàng năm, Báo cáo môi trường kinh doanh của Ngân hàng thế giới đều thống kê về thời gian nộp thuế của các quốc gia, tuy nhiên Báo cáo này chưa có thống kê chi tiết về thời gian nộp thuế theo từng sắc thuế cụ thể và Báo cáo này cũng mới chỉ đưa ra được một phần trong số các yếu tố cấu thành chi phí tuân thủ pháp luật thuế. Thông thường, chi phí tuân thủ pháp luật thuế rất khác nhau theo từng phân đoạn người nộp thuế: các doanh nghiệp vừa và nhỏ, các hộ kinh doanh có chi phí tuân thủ thuế cao hơn nhiều so với doanh nghiệp lớn. Điều này có thể được lý giải như sau: các doanh nghiệp vừa và nhỏ hiểu biết về nghĩa vụ thuế còn hạn chế, quá trình lưu giữ sổ sách kế toán gặp nhiều khó khăn, văn hóa tuân thủ yếu, trong khi đó, nhờ nguồn tài chính dồi dào, các doanh nghiệp lớn có sự hỗ trợ đắc lực của đội ngũ tư vấn thuế, kế toán viên nên đã giảm đáng kể chi phí tuân thủ thuế . Nhìn chung, cùng với sự phát triển kinh tế, số lượng đối tượng nộp thuế là các doanh nghiệp vừa và nhỏ, hộ kinh doanh sẽ không ngừng tăng lên. Vì vậy, giải pháp nhằm giảm chi phí tuân thủ thuế cho nhóm người nộp thuế này, giảm thất thoát nguồn thu là đơn giản hóa các thủ tục hành chính thuế, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ thuế của cơ quan quản lý thuế và tăng cường các biện pháp truyền thông, phổ biến pháp luật thuế.
- Mức độ tuân thủ thuế (tỷ trọng thực thu so với tiềm năng)
Mức độ tuân thủ thuế môi trường phản ánh hiệu quả kinh tế của pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này. Các nước có mức độ tuân thủ thuế thấp thường xuyên phải đối mặt với tình trạng thay đổi chính sách thuế để duy trì một tỷ lệ thu thuế nhất định so với GDP. Đến lượt mình, các thay đổi thường xuyên và không có tính hệ thống của chính sách thuế lại có nguy cơ dẫn đến hệ thống thuế kém ổn định và kém bình đẳng hơn. Vì vậy, việc nâng cao mức độ tuân thủ tự nguyện đã trở thành một mục tiêu của các cuộc cải cách thuế trên toàn thế giới. PGS.TS Nguyễn Văn Vân (2015) công thức hóa tiêu chí này như sau: Mức độ tuân thủ thuế = (số thuế thực thu: số thuế tiềm năng) x 100%
Số thuế tiềm năng của một quốc gia thể hiện khả năng động viên của cải xã hội vào NSNN của quốc gia đó. Về lý thuyết, số thuế tiềm năng có thể được đo lường theo ba cách sau: i) số thuế tiềm năng được ước tính là kết quả của việc dự báo số thu thuế sử dụng số liệu vi mô; hoặc ii) số thuế tiềm năng được ước tính dựa trên cơ sở dữ liệu về quản lý thuế; hoặc iii) số thuế tiềm năng được ước tính theo tính toán của người nộp thuế (số liệu được tính theo cách này có thể không xác thực vì người nộp thuế luôn có xu hướng không muốn tiết lộ hết các hoạt động chịu thuế của họ)131. Nhìn chung, số thuế tiềm năng phải được tính toán trên cơ sở các dữ liệu về quản lý thuế và các dữ liệu phi thuế (số liệu điều tra thương mại, công nghiệp, dân số, các tài khoản quốc gia) nên số thuế tiềm năng có thể không hoàn toàn đồng nhất với khái niệm dự toán thu NSNN hàng năm.
Mức độ tuân thủ thuế phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: trách nhiệm giải trình của công quyền, mức độ tham nhũng, quy mô của kinh tế phi chính thức, chất lượng quản lý thuế, chi phí tuân thủ pháp luật thuế, tính phức tạp của chính sách thuế, ... Theo đánh giá của Ngân hàng thế giới (2011), các doanh nghiệp vừa và nhỏ có mức độ tuân thủ thuế thấp hơn nhiều so với các doanh nghiệp lớn, điều đó thể hiện như là một hệ quả phát sinh do chi phí tuân thủ pháp luật thuế cao đối với nhóm doanh nghiệp vừa và nhỏ.
1.3.2.3. Tiêu chí đơn giản
Tiêu chí đơn giản luôn được xem là một thước đo không thể thiếu khi đánh giá hiệu quả của bất kỳ lĩnh vực pháp luật nào, như PGS.TS Phạm Duy Nghĩa (2004) đã viết, “trong một Nhà nước của dân thì khoa học cũng là của dân; luật và luật học phải gần với tiếng nói, thói quen và những lo toan của người dân”134. Đối với lĩnh vực thuế nói chung và thuế môi trường nói riêng, những thuật ngữ chuyên ngành đôi khi còn “làm khó” cả các chuyên gia, vì vậy việc chuyển tải nội dung pháp luật thuế bằng ngôn từ dung dị, dễ hiểu không phải là dễ dàng. Hiện nay, để tránh việc hiểu một thuật ngữ theo nhiều nghĩa khác nhau, nhà làm luật thường dành một điều luật riêng để giải thích thuật ngữ được sử dụng trong đạo luật thuế (ví dụ: Điều 2 Luật Thuế BVMT năm 2010).
Việc đánh giá tính đơn giản của pháp luật thuế môi trường không phải chỉ dừng lại ở việc xem xét câu từ trong các quy định luật mà còn phải đánh giá cả hệ thống các văn bản pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này. Khi một luật thuế được ban hành, nó sẽ không được áp dụng trực tiếp mà phải đợi một loạt các nghị định, quyết định, thông tư hướng dẫn thi hành. Sự tồn tại một số lượng lớn các văn bản pháp luật thuế, đặc biệt là các văn bản pháp quy do cơ quan hành pháp ban hành, khiến cho việc hiểu và vận dụng thêm phức tạp với người dân. Cách làm luật này phần nào làm giảm tính minh bạch, độ tin cậy và dự đoán trước của pháp luật thuế môi trường. Đây là thực tiễn không phải chỉ ở Việt Nam mà còn ở nhiều quốc gia khác đòi hỏi phải có những biện pháp khắc phục nhằm làm giảm chi phí cho người dân.
1.3.2.4. Tiêu chí ổn định (tương đối) và có thể dự báo được
Tính ổn định (tương đối) và có thể dự báo được là một tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả của pháp luật thuế môi trường bởi luật thuế (nói chung) luôn được các doanh nghiệp coi như một loại luật kinh doanh thực sự cần phải tính đến khi xác định chiến lược phát triển của mình .Hơn thế nữa, đây còn là sự đảm bảo quyền lợi chính đáng cho người nộp thuế và là một yếu tố đo lường mức độ hấp dẫn của môi trường đầu tư ở một quốc gia.
Theo Michel Bouvier (2005), để đảm bảo chính sách thuế ổn định, trước hết phải có một luật thuế tương đối độc lập được cấu thành bởi tập hợp các nguyên tắc và các quy định tương đối rõ ràng. Ngoài ra, người đóng thuế phải có được một số bảo đảm nhất định, đặc biệt là trong việc giải thích các quy định về thuế của cơ quan thuế. Luật thuế cần phải trở thành một ngành luật có phạm trù và logic riêng, phù hợp với các nguyên tắc chủ yếu của hệ thống pháp luật nhằm nâng cao giá trị pháp lý của các quy định về thuế, từ đó cải thiện chất lượng mối quan hệ giữa người nộp thuế và cơ quan thuế. Bên cạnh đó, người nộp thuế cũng cần phải được đảm bảo rằng “những thay đổi trong lĩnh vực thuế chỉ có hiệu lực trong tương lai”. Cơ quan thuế phải tuân thủ các văn bản đang có hiệu lực tại thời điểm người đóng thuế đã thực hiện xong hoạt động chịu thuế hoặc đã xảy ra các sự kiện phát sinh nghĩa vụ thuế.137
1.3.2.5. Tiêu chí công bằng xã hội
GS. Michel Bouvier (2005) cho rằng, công bằng thuế khóa là một khái niệm khó, không thể biến nó thành một mục tiêu. Để thể hiện tính công bằng trong chính sách thuế, về cơ bản có ba cách thức sau:
Công bằng giao hoán (hay công bằng theo chiều ngang, công bằng toán học) là cách thức đơn giản nhất, theo đó mỗi cá nhân phải nộp những khoản tiền đóng góp như nhau mà không quan tâm đến hoàn cảnh kinh tế xã hội của từng người.
Hình thức thứ hai là công bằng phân phối, tức là công dân phải nhận được từ xã hội một khoản tỷ lệ với những gì mà họ đóng góp, của cải phải được phân phối theo công lao của mỗi cá nhân. Hệ thống thuế khóa phù hợp nhất với quan niệm này là hệ thống thuế chỉ có một sắc thuế đơn nhất đánh lên chi tiêu theo tỷ lệ, ví dụ: thuế đơn nhất đánh trên tiêu dùng theo đề xuất của các học giả thuộc trường phái không tưởng về thuế.
Hình thức thứ ba là công bằng tái phân phối về thuế (hay công bằng theo chiều dọc), phương pháp này là sự kết hợp chặt chẽ giữa công bằng về thuế và công bằng xã hội thông qua hình thức phân phối lại của cải bằng thuế nhằm xóa đi sự bất bình đẳng về thu nhập. Theo quan điểm này, thuế nhất thiết phải được lũy tiến dần, mang tính cá thể hóa và tính đến khả năng đóng góp của người nộp thuế.
Theo kinh nghiệm quốc tế, các thông số để đo lường tác động đối với xã hội của thuế môi trường bao gồm: tác động của thuế môi trường lên chỉ số giá tiêu dùng, phân phối thu nhập và mức thu nhập của hộ gia đình. Nhìn chung, về khía cạnh công bằng xã hội, tác động của thuế môi trường phụ thuộc rất lớn vào việc sử dụng nguồn thu từ thuế thông qua cơ chế hoán đổi nguồn thu (ví dụ: tăng thuế môi trường song song với giảm thuế thu nhập) hoặc tài trợ cho người chịu thuế (ví dụ: những người về hưu và các hộ gia đình thu nhập thấp nhận được khoản hỗ trợ 10.10 đôla Úc mỗi tuần từ nguồn thu thuế carbon).
1.4. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật thuế môi trường
Cuộc sống không ngừng biến đổi, vì vậy, pháp luật với tư cách là kiến trúc thượng tầng cũng luôn luôn trong quá trình hoàn thiện để phù hợp với những đặc điểm mới của cơ sở hạ tầng. Không có hệ thống pháp luật nào là hoàn hảo nhưng việc khỏa lấp những lỗ hổng, những “khuyết tật” của các quy định pháp lý từ đó hướng đến hoàn thiện pháp luật thì vẫn luôn là yêu cầu tất yếu đối với bất kỳ thể chế nhà nước nào. Để có căn cứ khoa học cho hoàn thiện pháp luật thuế môi trường, việc định hình các tiêu chí là nhiệm vụ cần thiết, bởi đây là những chuẩn mực, thước đo hay là những tính chất, những dấu hiệu làm căn cứ để dựa vào đó nhận biết, đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật thuế môi trường. Dưới góc độ lý luận, các tiêu chí để đo lường mức độ hoàn thiện của pháp luật thuế môi trường bao gồm: tính toàn diện, tính thống nhất và tính đồng bộ, tính phù hợp và tính khả thi, cuối cùng là kỹ thuật lập pháp.
1.4.1. Tiêu chí về tính toàn diện
Tính toàn diện là tiêu chuẩn đầu tiên để đo lường mức độ hoàn thiện của một hệ thống pháp luật, là tiêu chuẩn để định lượng một hệ thống pháp luật.141 Tính toàn diện của pháp luật thuế môi trường thể hiện ở việc: tất cả các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực hành thu thuế môi trường phải được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật tương ứng. Nói cách khác, xem xét tính toàn diện của pháp luật thuế môi trường để trả lời câu hỏi: lĩnh vực pháp luật này đã có đủ các chế định và các quy phạm pháp luật cần thiết phục vụ cho việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực thuế môi trường hay chưa?
Đảm bảo tính toàn diện của pháp luật thuế môi trường không chỉ có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện nguyên tắc nhà nước pháp quyền mà còn là cơ sở đảm bảo công bằng giữa các chủ thể chịu sự điều chỉnh của pháp luật.
1.4.2. Tiêu chí về tính đồng bộ và tính thống nhất
Như đã phân tích ở mục 1.2.3.4, sự tương tác giữa các bộ phận pháp luật trong cùng một hệ thống pháp luật có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu lực điều chỉnh của pháp luật thuế môi trường. Vì vậy, tính đồng bộ và tính thống nhất của pháp luật thuế môi trường luôn được xem là tiêu chí không thể thiếu khi đánh giá mức độ hoàn thiện của lĩnh vực pháp luật này.
Xét trong phạm vi hẹp, tiêu chí này đặt ra yêu cầu: các quy phạm và chế định pháp luật thuế môi trường không được mâu thuẫn, chồng chéo nhau. Xét trong tổng thể hệ thống pháp luật, pháp luật thuế môi trường cần đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ với các lĩnh vực pháp luật khác. Điều này đòi hỏi các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không chỉ bảo đảm sự thống nhất, hài hoà về nội dung, mà còn phải bảo đảm tính thứ bậc của mỗi văn bản về giá trị pháp lý của chúng.
1.4.3. Tiêu chí về tính phù hợp và tính khả thi
Sự phù hợp của pháp luật thuế môi trường với chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng cầm quyền, điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước, bối cảnh hội nhập quốc tế, đặc điểm bộ máy quản lý thuế, người nộp thuế, khả năng chấp hành pháp luật thuế của các chủ thể chính là “điều kiện cần” để đảm bảo cho tính khả thi của lĩnh vực pháp luật này (xem phần nội dung đã trình bày ở tiểu mục 1.2.3.1, 1.2.3.2, 1.2.3.3 và 1.2.3.4). Pháp luật thuế môi trường không thể được xem là hoàn thiện nếu chưa đáp ứng yêu cầu về tính phù hợp và tính khả thi. Pháp luật chỉ được coi là tồn tại “trên giấy” nếu không được xây dựng trên nền tảng kinh tế, chính trị, tập quán, truyền thống và các quy phạm xã hội khác của quốc gia.Việc tiếp thu kinh nghiệm quốc tế về xây dựng pháp luật thuế môi trường là cần thiết nhưng phải đảm bảo điều kiện hiện thực hóa các quy định đó.
1.4.4. Tiêu chí về kỹ thuật xây dựng pháp luật
Kỹ thuật xây dựng pháp luật thuế môi trường là tổng thể những phương pháp, phương tiện được sử dụng trong quá trình soạn thảo và hệ thống hoá pháp luật nhằm đảm bảo cho pháp luật thuế môi trường có khả năng điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội phát sinh. Nội dung các quy phạm pháp luật được xây dựng với trình độ kỹ thuật pháp lý cao, có kết cấu chặt chẽ, lôgíc, các thuật ngữ pháp lý được sử dụng chính xác, một nghĩa, lời văn trong sáng, ngắn gọn, dễ hiểu, phù hợp với khả năng nhận thức của quảng đại quần chúng nhân dân. Sự chặt chẽ, rõ ràng, chính xác của các quy phạm pháp luật cũng tránh được những thiếu sót, sơ hở có thể bị lợi dụng trong quá trình thực hiện và áp dụng pháp luật. Các văn bản pháp luật phải được xây dựng đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định, có tên gọi phù hợp với nội dung thể hiện, hình thức rõ ràng.
Theo: Đặng Kim Phương
Link tài liệu:
https://docs.google.com/document/d/1q-aent9cpfrvKBz4a6TD8qMIp5g6srw2/edit
Comment
Share