0888889366
PHẢN BIỆN XÃ HỘI TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM
1.1. Các nội dung chính của phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam
1.1.1. Chủ thể phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật
Chủ thể PBXH trong hoạt động XDPL rất đa dạng, bao gồm các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, nhân dân với tính cách là một cộng đồng hoặc một cá nhân chuyên gia, nhà chuyên môn, nhà khoa học, báo chí…Các tổ chức, cá nhân này có tính độc lập, không bị ràng buộc trong quan hệ quyền lực hay động cơ cá nhân. Chủ thể PBXH phải có tính độc lập và không thuộc “lực lượng Nhà nước”. Chủ thể PBXH phải có tiếng nói độc lập trong quan hệ với chủ thể chịu sự phản biện. Đây là điều kiện cần để PBXH bảo đảm tính khách quan và đa diện nhất.
Nếu hiểu PBXH là một trong các hoạt động thể hiện quyền tự do ngôn luận của con người, quyền tham gia quản lý Nhà nước thì chủ thể PBXH trước hết chính là cá nhân, là công dân, hay bất cứ một thành viên nào trong xã hội. Chủ thể PBXH có thể là người dân bình thường, hay là chuyên gia, nhà khoa học - những người có trình độ lý luận, kinh nghiệm thực tiễn nhất định, có quan tâm đến nội dung cũng như tác động của các chính sách pháp luật khi được ban hành. Họ tham gia phản biện do xuất phát từ ý thức về trách nhiệm cũng như mong muốn đóng góp vào quá trình hoạch định chính sách pháp luật, thúc đẩy sự phát triển xã hội.
Những người tham gia PBXH có thể mở rộng tùy theo vấn đề, theo chuyên môn, kinh nghiệm, theo từng đối tượng gắn liền với văn bản luật. Chủ thể thực hiện PBXH phải có quyền được cung cấp đầy đủ thông tin (trừ thông tin bí mật quốc gia). Đồng thời phải là người từng có thời gian nghiên cứu vấn đề và am hiểu đối tượng phản biện (ở đây là các văn bản cụ thể). Chủ thể PBXH phải trung thực và chịu một phần trách nhiệm về ý kiến của mình.
Bên cạnh cá nhân, công dân; tổ chức với tư cách là đại diện quyền lợi cho các cá nhân, nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội cũng được xem là một chủ thể của PBXH. Ở các quốc gia, tổ chức xã hội là một thiết chế xã hội quan trọng đóng vai trò bổ sung cho Nhà nước trong quản lý xã hội. Tổ chức xã hội tồn tại bên cạnh Nhà nước và luôn có sự độc lập tương đối. Hoạt động PBXH của tổ chức xã hội được xem là một nhu cầu tự nhiên của các nhóm lợi ích trong xã hội.
Bên cạnh đó, báo chí - truyền thông cũng có thể được xem là một chủ thể có đủ điều kiện và đủ khả năng để thực hiện PBXH nhờ quyền tự do tìm kiếm thông tin và phản ánh hiện thực đời sống xã hội. Tác giả Nguyễn Trần Bạt nhận xét: “PBXH là trạng thái chuyên nghiệp của quá trình thảo luận cho nên nó cần có sự tham gia của hai lực lượng, lực lượng thứ nhất là để nói một cách chuyên nghiệp và lực lượng thứ hai là để nghĩ một cách chuyên nghiệp. Trước khi nói phải nghĩ, nghĩ chuyên nghiệp là giới trí thức và nói chuyên nghiệp là giới báo chí”. Người dân, do các điều kiện khách quan và sự giới hạn thông tin mà không phải lúc nào cũng có thể quan sát và phản biện được các công việc của Nhà nước. Chính vì vậy, báo chí còn là kênh để kết nối thông tin giúp người dân khắc phục những rào cản đó. Báo chí vừa được xem là chủ thể phản biện vừa là phương tiện có thể chuyển tải những thông tin phản hồi từ xã hội đến cơ quan Nhà nước để có thể ban hành và điều hành chính sách phù hợp hơn.
XDPL là một quy trình theo nhiều công đoạn với nhiều chủ thể chịu trách nhiệm thực hiện (chủ trì, phối hợp, tham gia); tại mỗi công đoạn có yêu cầu riêng về nội dung cần được PBXH, về các đối tượng cần được yêu cầu phản biện, về hình thức PBXH. Trong quá trình XDPL, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức hữu quan (chủ thể gia thực hiện chức năng “quyền lập pháp” trong bộ máy Nhà nước) có trách nhiệm tạo điều kiện để các tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp ý kiến về đề nghị xây dựng dự thảo văn bản; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Ý kiến tham gia góp ý phải được nghiên cứu, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản.
1.1.2. Đối tượng của phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật
Tùy theo tính chất của từng loại văn bản luật mà có sự tác động tới toàn xã hội, cả về mặt thời gian, không gian và đối tượng tác động của văn bản. Vì vậy, việc đảm bảo tính đúng đắn về mặt hình thức, nội dung và khả năng thực thi của mỗi văn bản là yêu cầu bức thiết cần phải đặt ra. “PBXH góp phần làm rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản luật, đối tượng điều chỉnh của dự án luật cho phù hợp với nội dung, tính chất của văn bản luật; các chính sách dự kiến được thể hiện trong dự án luật có tính khả thi, phù hợp với cuộc sống xã hội. Các ý kiến PBXH sẽ đóng góp tiếng nói đa chiều về các chính sách được thiết kế một cách phù hợp nhất với thực tiễn của cuộc sống, bảo đảm cho dự án Luật đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh pháp luật của cuộc sống xã hội; PBXH còn cho ý kiến vào hình thức dự án luật (kết cấu, tính hợp lý của các chương, các điều khoản trong dự án luật), qua đó giúp cho cơ quan có thẩm quyền chỉnh lý dự thảo luật, bảo đảm tính hợp lý, khoa học của dự án luật” [1, tr31, 32].
Quy trình xây dựng luật, pháp lệnh (quy trình lập pháp) ở Việt Nam có 06 giai đoạn, nhưng gắn với hoạt động PBXH có thể chia thành 04 giai đoạn như sau: (1) nêu sáng kiến pháp luật; (2) soạn thảo văn bản; (3) thẩm tra, thẩm định văn bản; (4) thảo luận, cho ý kiến, biểu quyết thông qua tại Quốc hội. Trong mỗi giai đoạn, PBXH có tính chất riêng và mức độ ảnh hưởng khác nhau đến văn bản.
Trong giai đoạn nêu sáng kiến pháp luật và soạn thảo văn bản: Quy trình xây dựng mọi đạo luật đều phải qua 02 giai đoạn: (1) đề nghị xây dựng luật (mà bản chất là xây dựng, phân tích chính sách, đánh giá tác động chính sách, phê duyệt chính sách); (2) soạn thảo luật (mà bản chất là quy phạm hoá các chính sách đã được phê duyệt); trong mỗi giai đoạn đó đều có công đoạn thẩm định, thẩm tra chính sách/dự thảo luật. Giai đoạn đề nghị xây dựng luật, PBXH có vai trò rất quan trọng trong xác định mục tiêu chính sách, giải pháp điều này quyết định đến chất lượng của dự thảo luật.
- Phân tích, xây dựng chính sách pháp luật: Nhà nước tham gia để giải quyết các vấn đề thực tiễn trong một lĩnh vực của đời sống xã hội theo mục tiêu xác định, bằng và thông qua một số giải pháp, phù hợp với điều kiện thực tiễn, yêu cầu phát triển xã hội, nhu cầu bảo đảm, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân trong lĩnh vực đó. Sự can thiệp của Nhà nước thật sự cần thiết dựa trên mục tiêu đúng đắn, chính đáng và rõ ràng của những chính sách đã đưa ra. Các giải pháp chính sách, pháp luật được dự kiến trong đề nghị xây dựng văn bản pháp luật phải trên cơ sở lý luận và thực tế mang tính hợp lý và thỏa đáng. Cũng nhận thấy rằng chi phí Nhà nước, xã hội và cá nhân bỏ ra để thực hiện các giải pháp phải tương xứng với lợi ích đem lại (về kinh tế, về xã hội, về môi trường....), đồng thời vấn đề đưa ra được giải quyết phải phù hợp với mục tiêu đặt ra.
Ở khâu hoạch định chính sách pháp luật thì PBXH được tiến hành đối với cả hình thức lẫn nội dung của chính sách, trong đó trọng tâm là nội dung. Lúc này, PBXH sẽ đóng vai trò nâng cao chất lượng của chính sách pháp luật khi nó được ban hành. Còn đối với quá trình tổ chức thực thi pháp luật, PBXH chủ yếu phát hiện những độ “vênh”, “khoảng trống” của pháp luật khi tác động vào thực tế. Vì vậy, sau quá trình theo dõi, giám sát việc thực hiện pháp luật, từ những thông tin, số liệu thu thập được, chủ thể PBXH có thể phân tích, đánh giá, đưa ra những lập luận, kiến nghị để kịp thời điều chỉnh, bổ sung, thậm chí thay thế bằng những quy định mới.
Sáng kiến pháp luật có một vị trí quan trọng trong quy trình XDPL, đây là những ý tưởng ảnh hưởng nhất định đến thực trạng của xã hội. Sáng kiến pháp luật phải dựa trên phân tích, đánh giá chính sách pháp luật, đây là vấn đề bắt buộc trong tiến trình lập pháp tại mỗi quốc gia. Pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên việc phân tích chính sách nhằm bảo đảm rằng pháp luật được ban hành sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế các chính sách công là: vì lợi ích công cộng, bắt buộc thi hành, có hệ thống, tập hợp các quyết định, liên đới, kế thừa lịch sử, quyết đinh theo đa số. Phân tích chính sách là một bước nhằm làm rõ tư tưởng, định hướng, mong muốn của chính sách trên cơ sở các yếu tố như tiêu chí đánh giá, nguồn lực, công cụ thực hiện, với mục đích cuối cùng là đi đến khẳng định chính sách đó có cần hay không cần được quy phạm hóa và sẽ quy phạm hóa như thế nào nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội mà nhà nước đã đặt ra.
Khi các dự án luật đã được chuẩn bị xong, các dự thảo sẽ được thông qua tại phiên họp của Chính phủ và được trình lên Quốc hội (gửi kèm các tài liệu cơ sở của dự án luật bao gồm các tài liệu phân tích chính sách, các bản ghi nhớ, các bản giải trình về cách thức sử dụng kỹ thuật lập pháp) cùng với biên bản thông qua tại phiên họp Chính phủ. Tất cả các tài liệu liên quan đến quá trình xây dựng các dự án luật đều được lưu giữ thành từng tập, phục vụ cho công tác đối chiếu, so sánh, tìm hiểu căn nguyên của các vấn đề trong quá trình nhận xét, thẩm tra về dự luật. Các dự án luật chính thức được trình lên Quốc hội khi chúng được đưa vào chương trình làm việc của Quốc hội. Tại các kỳ họp, Bộ chuyên ngành của Chính phủ được giao phụ trách sẽ đọc tờ trình và Ủy ban Pháp luật của Quốc hội sẽ đọc báo cáo thẩm tra dự án Luật về các nội dung cụ thể. Thông thường các văn bản luật sẽ được thông báo trên các phương tiện thông tin của Quốc hội.
- Soạn thảo chính sách, văn bản pháp luật: việc quy phạm hoá các chính sách thành các điều, khoản trong dự thảo văn bản QPPL cần thể hiện sự đúng đắn của mục tiêu, giải pháp được lựa chọn ở giai đoạn phân tích chính sách. Trong giai đoạn này cần quan tâm đến tính khách quan của văn bản khi các lợi ích nhóm, lợi ích ngành của các cơ quan xây dựng pháp luật thường được lồng vào trong quá trình soạn thảo. Các cơ quan được giao soạn thảo văn bản sẽ tiến hành lấy ý kiến cá nhân, tổ chức về các nội dung của dự thảo nhằm hoàn thiện văn bản. Việc soạn thảo các dự án luật được tiến hành dựa trên sự phối hợp chặt chẽ giữa chuyên gia của các Bộ chuyên ngành và các chuyên gia pháp lý của Bộ tư pháp. Dự án luật phản ánh đúng đắn chính sách đã được Chính phủ đề ra, đảm bảo được tính chính xác và thống nhất về mặt pháp lý của dự thảo.
Trong giai đoạn thẩm tra, thẩm định văn bản: PBXH được thực hiện nhằm cung cấp thông tin, cơ sở thực tiễn cho các cơ quan của Quốc hội để đánh giá chất lượng của các dự thảo luật. PBXH thường tập trung vào các nội dung về: phạm vi; đối tượng điều chỉnh; nội dung của dự án Luật và các vấn đề còn ý kiến khác nhau; sự phù hợp của nội dung dự án luật với đường lối chủ trương của Đảng, Hiến pháp và tính thống nhất của dự án luật với hệ thống pháp luật; tính khả thi của các quy định trong dự án Luật (sự phù hợp của dự án luật với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các điều kiện bảo đảm thực hiện).
Tất cả các văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội, trước khi trình Quốc hội đều được Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thẩm tra, cho ý kiến. Giai đoạn thẩm tra thông qua ba hình thức sau:
Một là, thông qua phiên họp thẩm tra với các dự án luật được tiến hành theo hai giai đoạn (thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức). Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm tra có thể mời đại diện cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản tham dự phiên họp thẩm tra để phản biện về những vấn đề quan tâm.
Hai là, cơ quan chủ trì thẩm tra tổ chức PBXH thông qua các cuộc hội thảo, tọa đàm nhằm thu thập thêm thông tin từ các chuyên gia, nhà khoa học về các vấn đề liên quan đến phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự án luật, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và những vấn đề mà cơ quan soạn thảo xin ý kiến của Chính phủ. Thông thường hình thức này cơ quan thẩm tra có thể thu thập thông tin về cả lý luận và thực tiễn để có cái nhìn khách quan trong việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh sửa dự án, dự thảo.
Ba là, cơ quan chủ trì thẩm tra phối hợp với cơ quan soạn thảo tổ chức các buổi khảo sát thực tế đối với đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách pháp luật nhằm tìm hiểu thực tiễn để đánh giá tính khả thi của dự án luật. Kết quả khảo sát giúp cho cơ quan chủ trì thẩm tra có số liệu thực tiễn sinh động và khách quan. Từ đó cơ quan chủ trì thẩm tra có cái nhìn toàn diện, khách quan hơn đối với những vấn đề đặt ra trong dự thảo văn bản luật. Trong trường hợp dự thảo là văn bản sửa đổi, bổ sung thì việc khảo sát được thực hiện đối với những vấn đề đang được quy định trong văn bản pháp luật hiện hành để nghiên cứu định hướng cho việc tiếp thu, chỉnh lý các quy định của pháp luật cho phù hợp, bảo đảm tính khả thi của văn bản.
Trong giai đoạn thảo luận, cho ý kiến, biểu quyết thông qua tại Quốc hội: PBXH được thực hiện đối với những vấn đề (chính sách) của dự án Luật. Ý kiến PBXH sẽ giúp cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội có cơ sở để quyết định thông qua dự thảo Luật.
Để phản biện các văn bản QPPL cần tiến hành nhiều công đoạn khác nhau, trong đó phải: xác định nội dung, vấn đề phản biện; thu thập thông tin; viết các văn bản phản biện; theo dõi việc tiếp thu kiến nghị. Ngoài việc phản biện của chủ thể được yêu cầu thì chủ thể đưa ra yêu cầu phản biện có trách nhiệm thu thập và phản hồi đối với ý kiến phản biện (giải trình và tiếp thu ý kiến để bổ sung trong các văn bản luật; hoàn thiện và ban hành văn bản luật).
Trong quá trình nghiên cứu cần xem xét và có sự đánh giá đầy đủ, rõ ràng về các đối tượng chịu tác động của chính sách, văn bản pháp luật. Hơn thế, cần có sự xem xét, cân nhắc, đánh giá mức độ chịu tác động tiêu cực, tích cực của các giải pháp một cách khách quan, khoa học, ảnh hưởng trực tiếp đến các quyền, lơi ích hợp pháp cơ bản của người dân.
Tính khả thi của các giải pháp chính sách, pháp luật phải được tính toán, xem xét khách quan, toàn diện, đồng bộ (các nguồn lực cho xây dựng và thực thi) và là một nội dung cần được PBXH một cách thấu đáo. Tính khả thi thể hiện khả năng thực tế mà các chính sách, văn bản pháp luật có thể tác động đến xã hội cũng như hiệu quả của nó đem lại cho người dân về các lợi ích và thời gian.
1.1.3. Hình thức phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật
Các hình thức PBXH trong hoạt động XDPL thay đổi tùy thuộc vào từng thời kỳ, từng chính thể xã hội, có thể đơn giản, có thể phức tạp nhưng tồn tại song song hai chủ thể đó là: cá nhân và tổ chức. Nếu chủ thể là cá nhân thì họ trực tiếp PBXH thông qua các hội nghị; các buổi tọa đàm, các buổi đối thoại với người đứng đầu chính quyền tại địa phương; các buổi tiếp xúc cử tri dân cử hoặc đăng tải trực tiếp ý kiến phản biện của mình tại các diễn đàn báo chí, truyền thông, trang thông tin điện tử của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức lấy ý kiến phản biện đối với các văn bản QPPL. Ngoài ra, cá nhân có thể phản biện gián tiếp thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, các hội nghề nghiệp mà mình là thành viên hoặc thông qua đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.
Nếu chủ thể là tổ chức thì chủ thể này có thể tự mình trực tiếp tổ chức hội nghị hoặc theo đề nghị của cơ quan nhà nước để tổ chức các hội nghị nhằm thu thập các ý kiến phản biện, tổng hợp và ban hành văn bản ghi nhận ý kiến phản biện đến cơ quan đã đưa ra đề nghị (đối với văn bản QPPL được phản biện).
Với sự tham gia đa dạng của chủ thể PBXH, sự phong phú của đối tượng PBXH thì hình thức PBXH trong hoạt động XDPL có thể phân loại theo các tiêu chí sau:
a) Căn cứ theo cách thức tổ chức
Phản biện có chỉ định trực tiếp: là loại phản biện có sự phân công của tổ chức đưa ra yêu cầu phản biện, nghĩa là văn bản luật được soạn thảo do cơ quan soạn thảo có quyền đưa ra yêu cầu hoặc đề nghị một cơ quan cụ thể nào đó phản biện một hay nhiều nội dung nhất định nhằm làm rõ, hoặc nâng cao giá trị của nội dung cần phản biện.
Phản biện không chỉ định trực tiếp: là phản biện do cá nhân thực hiện trên tinh thần tự giác và trách nhiệm đối với toàn bộ hay một phần nội dung của văn bản QPPL.
b) Căn cứ theo cách thức thực hiện
Phản biện trực tiếp: là hình thức do cá nhân tiến hành bằng hoạt động của mình nhằm nêu ra những nhận định, đánh giá về chính sách pháp luật được lấy ý kiến phản biện.
Phản biện gián tiếp: là hình thức mà PBXH của người dân đối với chính sách pháp luật được tập hợp và trình bày thông qua các tổ chức xã hội mà họ là thành viên.
c) Căn cứ vào tính chất nội dung văn bản cần phản biện
Phản biện kín: là hình thức phản biện chỉ đưa ra nhằm trưng cầu ý kiến phản biện của một nhóm người nhất định, không công khai rộng rãi.
Phản biện mở: là hình thức phản biện mở rộng, công khai và thực hiện trên nhiều kênh thông tin, tất cả những ai có khả năng và trí tuệ đều có thể thực hiện phản biện theo các yêu cầu về nội dung của chính sách pháp luật cần phản biện.
d) Căn cứ vào việc đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản luật áp dụng trong cả nước: là các văn bản áp dụng chung cho cả quốc gia, ví dụ như: Hiến pháp, Bộ luật dân sự, Bộ luật hình sự….
Văn bản luật chỉ ban hành áp dụng đối với một vùng, miền nhất định: ý kiến phản biện chỉ đưa ra với những văn bản có liên quan đến hoạt động của một địa phương nhất định như Luật Thủ đô, dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc….Mặc dù các văn bản này vẫn có liên quan đến các địa phương khác, đặc biệt là các địa phương liền kề, song chủ yếu các chính sách, quy định phần lớn áp dụng và có ảnh hưởng trực tiếp đến người dân đang sinh sống tại đây.
e) Căn cứ vào giá trị pháp lý của văn bản
Văn bản chưa có hiệu lực: PBXH đối với các văn bản QPPL đang trong quá trình dự thảo, xin ý kiến phản biện để hoàn chỉnh về nội dung và hình thức.
Văn bản đã có hiệu lực: các văn bản QPPL đã thực hiện trên thực tế nhưng cần có sự thay đổi, bổ sung cho phù hợp trên cơ sở những phản biện của xã hội.
1.1.4. Quy trình phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật
1.1.4.1. Quy trình phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật do cơ quan nhà nước yêu cầu cá nhân, tổ chức phản biện
Bước 1, Xác định đối tượng phản biện. Thông thường các văn bản luật được hình thành trên cơ sở những nhu cầu mới phát sinh trong xã hội tác động đến đời sống hàng ngày. Các quy định của luật là cụ thể hóa những nội dung, yêu cầu cấp thiết của cuộc sống như các lợi ích về kinh tế - xã hội, môi trường, giao thông, thậm chí các lợi ích về tinh thần, tình cảm, tín ngưỡng, tâm linh…Các văn bản luật được hình thành trên cơ sở ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung những văn bản trước đó. Điều này cho ta thấy sự phong phú, đa dạng của các văn bản luật, vì nó đề cập đến tất cả các mặt của đời sống con người.
Bước 2, Chủ thể đưa ra yêu cầu phản biện hình thành ý tưởng và xây dựng thông điệp để lấy ý kiến phản biện. Đây là giai đoạn hết sức quan trọng, bỡi lẽ ý tưởng được hình thành sẽ tạo nên những quy định cụ thể của văn bản luật. Ở giai đoạn này Chính phủ là nơi tập trung những nguồn lực mạnh mẽ và có khả năng nắm bắt nhanh chóng, nhạy bén nhu cầu điều chỉnh pháp luật của xã hội. Do vậy, có đến 90% các dự án luật do Chính phủ trình, còn lại là của các tổ chức khác. Các bộ, ngành phải đưa đề xuất xây dựng văn bản luật (những nét chính, cơ bản của chính sách pháp luật sẽ áp dụng) để lấy ý kiến chuyên gia, nhóm đối tượng trực tiếp chịu tác động của văn bản luật dự định ban hành. Trên cơ sở ý kiến đóng góp, cơ quan đề xuất xây dựng luật tiến hành nghiên cứu, đưa ra các chính sách phản ánh điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội hiện tại và dự báo khuynh hướng phát triển trong tương lai. Ở giai đoạn này cũng cần quan tâm đến đánh giá tác động của các văn bản luật liên quan đến đời sống của con người. Đánh giá chính sách là một phần không thể thiếu trong quá trình xây dựng các văn bản luật.
Bước 3, Thông điệp được chuyển tới các chủ thể được yêu cầu phản biện (cá nhân, tổ chức), tập trung vào những vấn đề chính, quan trọng liên quan đến lợi ích của từng nhóm đối tượng chịu tác động về quyền, nghĩa vụ hoặc các nhóm có lợi ích liên quan mà văn bản luật quy định. Phương thức tiến hành bằng cách gửi dự thảo văn bản luật kèm theo nội dung cần xin ý kiến; đăng tải dự thảo văn bản luật trên báo chí hoặc các phương tiện thông tin đại chúng; tổ chức các hội nghị để lấy ý kiến trực tiếp...
Bước 4, Sau khi tiếp nhận thông tin chủ thể được yêu cầu phản hồi lại cho chủ thể đưa ra yêu cầu phản biện. Cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản luật đưa ra yêu cầu đồng thời trực tiếp tiếp nhận, xử lý những ý kiến đóng góp để xây dựng, điều chỉnh văn bản luật. Sự tham gia của nhân dân trong giai đoạn này tập trung ở ba thời điểm: (trước khi soạn thảo văn bản luật; xây dựng nội dung cụ thể và hoàn tất dự thảo để trình cơ quan có thẩm quyền). Mục đích chính là giúp cơ quan soạn thảo có đầy đủ, toàn diện hơn các cơ sở cho việc xây dựng các nội dung của văn bản, bảo đảm dự thảo văn bản luật có chất lượng ngay từ đầu.
Bước 5, Chủ thể đưa ra yêu cầu phản biện có giải trình, tranh luận với chủ thể đã đóng góp ý kiến phản biện về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Các cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản luật có trách nhiệm tập hợp ý kiến góp ý để xây dựng hoặc chỉnh lý dự thảo văn bản luật, đồng thời lập báo cáo giải trình về việc tiếp thu ý kiến của nhân dân gửi cơ quan có quyền trình hoặc ban hành văn bản luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm tra tập hợp, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản luật và lập báo cáo giải trình.
Bước 6, Chủ thể đưa ra yêu cầu phản biện chọn giải pháp phù hợp để điều chỉnh, xử lý vấn đề thuộc đối tượng phản biện. Trước những thông tin thu thập sau khi lấy ý kiến phản biện từ xã hội, chủ thể đưa ra yêu cầu phản biện cần cân nhắc các phương án cụ thể để đưa ra quyết định cuối cùng. Có những nội dung nhận được ý kiến trái chiều của xã hội, chủ thể đưa ra yêu cầu phản biện phải quyết đoán và chọn giải pháp phù hợp với tình hình thực tế. Hầu hết các văn bản luật được quyết định tại Quốc hội với sự đồng thuận của Đại biểu Quốc hội.
1.1.4.2. Quy trình phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật do cá nhân, tổ chức chủ động phản biện
Bước 1, Cá nhân, tổ chức chủ động tìm hiểu và lựa chọn các nội dung cần phản biện trong dự thảo văn bản QPPL thông qua các kênh thông tin truyền thông. Người dân và Nhà nước luôn tồn tại trong mối quan hệ qua lại, người dân vừa là chủ thể của quyền lực Nhà nước nhưng đồng thời là đối tượng chịu sự quản lý của Nhà nước. Trong XDPL, người dân chịu sự tác động trực tiếp hoặc gián tiếp của các QPPL, cho nên họ có quyền bảo vệ những lợi ích chính đáng, hợp pháp của mình thông qua PBXH đối với các chính sách pháp luật mà Nhà nước ban hành ra.
Trong thời kỳ công nghệ thông tin phát triển, con người có nhiều điều kiện để tìm kiếm những thông tin mà họ muốn thông qua các ứng dụng xã hội như: Faceboock, zalo, Instagram, Twitter, Lotus, Tiktok, Youtube… điều này đã góp phần đưa thông tin đến gần hơn với người dân. Đặc biệt các chính sách pháp luật, các dự thảo Luật không chỉ xuất hiện trên báo chí, truyền hình mà còn được Nhà nước đăng tải trên các Website, cổng thông tin điện tử của các cơ quan Nhà nước để cá nhân, tổ chức biết và tham gia PBXH.
Sự chủ động của cá nhân, tổ chức đã góp phần tạo ra mối quan hệ tương tác giữa Nhà nước và người dân thông qua việc đánh giá, tìm hiểu những vấn đề, những nội dung, những quy định liên quan trực tiếp đến đời sống của từng chủ thể. Trên cơ sở đó, cá nhân, tổ chức sẽ lựa chọn một hoặc một số chính sách pháp luật phù hợp để tham gia PBXH nhằm bảo vệ lợi ích của chính mình.
Bước 2, Soạn thảo và phân tích để đưa ra những lập luận khoa học đối với những chính sách pháp luật đã lựa chọn để phản biện. Đây là giai đoạn mà cá nhân, tổ chức tập trung trí tuệ, hiểu biết, kinh nghiệm bản thân để thu thập các tài liệu, thông tin liên quan đến nội dung cần tham gia phản biện. Thời gian nghiên cứu dài hay ngắn, sâu sắc hay đơn giản tùy thuộc trình độ hiểu biết của chủ thể; mức độ quan trọng của nội dung phản biện và thời gian xin ý kiến phản biện của từng loại văn bản.
Sau khi nghiên cứu kỹ lưỡng, chủ thể phản biện sẽ định hình ý tưởng, sắp xếp thứ tự các nội dung theo trình tự phù hợp nhằm đảm bảo việc PBXH đối với các chính sách pháp luật đạt hiệu quả tốt nhất. Việc soạn thảo phải dựa trên những phân tích chặt chẽ về tính pháp lý, tính khoa học, tính thực tiễn nhằm đưa ra những luận cứ, lập luận sắc bén có tính thuyết phục và liên quan đến nội dung phản biện.
Bước 3, Gửi những nội dung phản biện thông qua tổ chức xã hội (đại diện) hoặc trực tiếp gửi ý kiến phản biện để cơ quan Nhà nước tổng hợp, tiếp thu, hoàn thiện và ban hành văn bản QPPL. Sau khi soạn thảo văn bản phản biện thì cá nhân, tổ chức cần kiểm tra lại nhiều lần để đảm bảo ý tưởng không bị thiếu sót, trùng lặp hoặc mức độ phù hợp giữa các căn cứ pháp lý, tính lý luận với mục đích đạt được, kết quả mà cá nhân, tổ chức hướng tới.
Cá nhân có thể trực tiếp gửi hoặc thông qua tổ chức xã hội mà mình là thành viên để tăng tính hiệu quả của văn bản phản biện. Tổ chức xã hội là hình thức tập hợp các cá nhân trong xã hội để cùng nhau hỗ trợ, chia sẻ, hoạt động vì các mục tiêu chung dựa trên sự liên kết tự nguyện của các thành viên. Các chính sách pháp luật có nhiều cá nhân quan tâm, được nhiều người bày tỏ quan điểm thì PBXH sẽ đạt hiệu quả cao dựa trên cơ sở đồng thuận chung, thống nhất.
Trong giai đoạn này cá nhân, tổ chức cần yêu cầu các cơ quan Nhà nước thực hiện trách nhiệm phản hồi có giải thích về các nội dung đã được phản biện. Các phản hồi phải rõ ràng, cụ thể và nêu rõ nội dung nào tiếp thu, nội dung nào không tiếp thu, nội dung nào bảo lưu ý kiến để nghiên cứu thêm. Trên cơ sở PBXH của cá nhân, tổ chức, cơ quan Nhà nước được giao nhiệm vụ soạn thảo có trách nhiệm chỉnh lý, hoàn thiện và ban hành văn bản QPPL theo đúng trình tự, thủ tục theo quy định.
Bước 4, Có ý kiến đánh giá khách quan đối với những chính sách pháp luật mà cá nhân, tổ chức đã phản biện (trong văn bản khi đã ban hành). Cá nhân, tổ chức không chỉ tham gia PBXH đối với các dự thảo luật mà ngay khi các luật này được công bố và đưa vào cuộc sống cũng cần có sự đánh giá và có thêm những ý kiến phản biện cụ thể về từng nội dung liên quan đến đời sống hàng ngày của mỗi con người. Có như thế Nhà nước mới có những biện pháp điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung những chính sách pháp luật phù hợp nhằm đảm bảo hiệu quả, hiệu lực của các văn bản luật.
PBXH giúp cho các chính sách, pháp luật ngay khi còn ở giai đoạn dự thảo đã chịu sự cọ xát giữa các quan điểm, lợi ích khác nhau và nhờ đó lựa chọn được phương án tối ưu nhất. Và khi đã chuyển sang khâu tổ chức thực hiện, PBXH giúp đo đạc phản ứng xã hội, nhờ đó phát hiện được mặt bất cập cần sửa chữa, mặt thiếu sót cần bổ sung. Điều này đảm bảo các chính sách pháp luật khi ban hành phải là phương án tối ưu nhất mà tất cả các “thành viên” trong xã hội đều có thể chấp nhận và tuân thủ chấp hành.
Như vậy: quá trình XDPL là một quá trình phức tạp, phải giải quyết những mâu thuẫn, xung đột lợi ích của nhiều nhóm lợi ích trong xã hội, chính vì vậy mà ngay trong quá trình lập pháp phải có sự hài hoà giữa các nhóm lợi ích và phù hợp với định hướng phát triển của xã hội. Để làm được điều này, cá nhân, tổ chức phải được biết, được tiếp cận, được tham gia phản biện để thể hiện thái độ, ý chí, lợi ích của họ ngay trong quá trình xây dựng chính sách pháp luật.
1.1.5. Các tiêu chí đánh giá chất lượng của phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật
1.1.5.1. Công dân tham gia phản biện xã hội một cách trực tiếp, chủ động, độc lập (không phụ thuộc hoặc ít phụ thuộc vào các tổ chức xã hội)
PBXH là tiếng nói riêng, sự đánh giá của từng cá nhân trên cơ sở quyền lợi trực tiếp của từng công dân. Hiện nay việc cá nhân trực tiếp tham gia PBXH trong các văn bản luật đã ghi nhận nhưng hầu như các ý kiến của họ đều được thông qua các tổ chức đại diện với tư cách là thành viên của tổ chức đó. Về mặt nào đó việc gián tiếp thông qua các tổ chức không thể hiện được một cách khách quan nhất ý chí, tâm tư, nguyện vọng của cá nhân đến từng vấn đề cụ thể. Vì thế cần có quy định cụ thể để ghi nhận PBXH với tư cách là tiếng nói trực tiếp của cá nhân riêng biệt trong các chính sách của văn bản được đưa ra lấy ý kiến phản biện.
1.1.5.2. Văn bản pháp luật sau khi phản biện mang giá trị thực tiễn cao phù hợp với lợi ích của xã hội, Nhà nước và công dân.
Do nhiều lý do khác nhau mà văn bản luật sau khi ban hành đã mắc phải những sai sót về tố tụng, về thể thức hay về kỹ thuật lập pháp. Điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động và tâm lý chung của toàn xã hội. Một số văn bản luật ban hành ra không phù hợp với tình hình đời sống xã hội nhưng thông qua PBXH mà nhiều văn bản luật phải ngừng hiệu lực. Đồng thời đã giúp các cơ quan Nhà nước cho ra đời các văn bản luật mới phù hợp hơn với tình hình thực tế. Chất lượng dự thảo luật kém, vấn đề đưa ra PBXH gây tranh luận, khó đi đến đồng thuận. Nếu PBXH tốt và các cơ quan đề nghị phản biện nghiêm túc tiếp thu ý kiến phản biện thì sẽ giúp cơ quan soạn thảo có căn cứ để sửa đổi dự thảo, thậm chí quyết định dừng chưa trình dự thảo luật (như trường hợp dự thảo Bộ luật Hình sự) để có giải pháp khắc phục các vấn đề do PBXH phát hiện, để không ban hành các luật kém chất lượng.
1.1.5.3. Phản biện xã hội phải đảm bảo thời gian hợp lý, đúng lúc, đúng thời điểm trong khuôn khổ quy trình xây dựng một dự án luật
Thời gian tham gia PBXH kéo dài có ảnh hưởng nhất định đến chất lượng các văn bản QPPL được phản biện. Hiện nay để xây dựng một một dự án luật mất rất nhiều công đoạn, quy trình lập pháp đã quy định cụ thể thời gian cho từng giai đoạn từ khi khởi thảo ý tưởng, soạn thảo văn bản đến việc thẩm tra, thẩm định của các cơ quan có chức năng. Mỗi giai đoạn lại có những quy định riêng về thời gian để các chủ thể tham gia phản biện với những ý kiến cụ thể trong từng điều, khoản, nội dung riêng của văn bản.
Trong khi đó, mục đích của PBXH là nhanh chóng góp phần xây dựng, hoàn thiện nhằm đưa văn bản vào phục vụ đời sống, nhưng quá trình PBXH lâu đã làm tăng thời gian xây dựng văn bản QPPL. Nhiều văn bản khi đưa ra PBXH phải chờ đợi ý kiến phản hồi mà không có quy định cụ thể thời gian hoặc có quy định nhưng chung chung. Thậm chí các văn bản quy định thời gian theo kế hoạch nhưng vẫn chưa có nhiều PBXH chất lượng, làm ảnh hưởng trực tiếp đến việc tiếp thu, chỉnh sửa văn bản. Vì thế cần xem trọng và có những quy định cụ thể, rõ ràng về thời gian tham gia PBXH trên cơ sở không quá lâu, làm ảnh hưởng đến tiến độ ban hành văn bản, cũng không quá ngắn, dẫn đến việc phản biện hờ hợt, kém chất lượng, phản biện nhanh nên làm ẩu, chỉ làm cho có, mang nặng tính hình thức.
Vì vậy thời gian thực hiện PBXH phải “đúng lúc, đúng thời điểm”, không quá sớm khi mà ý tưởng, nội dung, mục tiêu, giải pháp chính sách chưa được hình thành rõ nét vì phản biện lúc đó sẽ dễ gây nhiễu, mất phương hướng, thiếu căn cứ; không quá muộn khi mà chính sách đã hoàn thành, lúc đó phản biện sẽ gây khó khăn trong việc điều chỉnh, bổ sung các nội dung trong văn bản.
Theo: Lê Viết Thiện
Link luận án:
Comment
Share