CƠ SỞ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ KHU CNC

Về nền tảng lý luận pháp luật cho sự ra đời và tồn tại của các đặc khu nói chung và STP nói riêng, luận án nhận thức dựa trên hai cơ sở lý thuyết sau. Một, là lý luận về nhu cầu và quá trình phân cấp quyền lực nhà nước. Và hai là cơ sở lý thuyết cho quá trình thực hiện vai trò và chức năng quản lý của nhà nước đối với xã hội và các hoạt động kinh tế. Kết quả, chính hai cơ sở lý thuyết này hình thành nên tiền đề lý luận cho việc ghi nhận vai trò và quyền tự quyết của các Khu CNC. Điều này được phản ánh qua các nội dung phân tích cụ thể tiếp theo sau đây của luận án.2.1.1.    Cơ sở lý luận về vai trò và chức năng quản lý kinh tế của nhà nướcVẫn còn những nghiên cứu chỉ ra những ưu trội của mô hình thị trường tự do. Nhưng ngược lại, sự can thiệp của nhà nước trong nền kinh tế cũng là một lựa chọn không thể phủ nhận. Điều này có thể xuất phát từ hai lý do. Một, nhà nước quản lý kinh tế và các đơn vị kinh tế nhằm để bảo đảm quyền tự do kinh doanh của các đơn vị kinh tế đó. Và hai, việc quản lý này còn nhằm bảo đảm trật tự kinh tế và lợi ích xã hội [125]. Hay nói cách khác, hoạt động quản lý của nhà nước, kể cả trong bối cảnh phát triển thị trường tự do và kinh tế thị trường, là đòi hỏi khách quan và cần thiết.Theo Nguyễn Cửu Việt, hoạt động quản lý đó của nhà nước là hoạt động mang tính quyền lực, và được hiểu là “toàn bộ mọi hoạt động nhà nước nói chung, và mọi hoạt động mang tính nhà nước, nhằm thực hiện các chức năng, nhiêm vụ của nhà nước (theo nghĩa rộng).” Ngoài ra, dẫn theo đánh giá của C.Mác và Ph. Ăngghen, tác giả còn cho rằng, “xã hội càng phát triển, nhất là trong thời đại công nghiệp hóa, tồn tại nền kinh tế thị trường, mở cửa, dân chủ hóa… thì càng cần có trật tự, kỷ cương… và cần đến quản lý” .Nghiên cứu của WB chỉ ra rằng, “vấn đề không phải là nhà nước hay thị trường tốt hơn mà là thiết kế thể chế thế nào cho tốt nhất nhằm bảo đảm nhà nước và thị trường bổ sung cho nhau nhằm đạt được những mục tiêu cốt lõi.” Mặc dù có khá nhiều cuộc tranh luận kéo dài nhưng chính sự bỡ ngỡ trong những ngày đầu tiến hành công cuộc Đổi mới, vai trò lãnh đạo trong nền kinh tế của nhà nước vẫn là tư tưởng thống trị, và tiếp cận đó tiếp tục kéo dài cho đến mãi những năm sau này. Kết quả chính điều đó là một trong những nguyên nhân làm chậm quá trình đổi mới nền kinh tế và phát triển xã hội của nước ta .Đến nay, hầu hết các nhà kinh tế đều cho rằng nhà nước đóng vai trò quan trọng trong hệ thống kinh tế thị trường hiện đại hoạt động hiệu quả, đặc biệt là vai trò thúc đẩy, điều tiết trong việc khắc phục các thất bại của thị trường và cung cấp một sân chơi bình đẳng cho các doanh nghiệp và cá nhân. Hay nói cách khác, vấn đề quan trọng là mức độ can thiệp của nhà nước là khi nào, và tới đâu. WB đưa ra khuyến cáo các trường hợp cần sự can thiệp của nhà nước như sau:-   Do thất bại của thị trường. Cụ thể, đó là những thất bại trong việc phân bổ các nguồn lực hiệu quả. Vì có nhiều nguyên nhân và mức độ khác nhau của thất bại bên vai trò và hình thức can thiệp của nhà nước cũng khác nhau.-   Cung cấp hàng hóa công. Đây là loại hàng hóa đặc biệt, không cạnh tranh và cũng không loại trừ, vì vậy không hấp dẫn sự tham gia cung ứng của khu vực tư. Chính vì vậy, nhà nước cần phải đảm trách vai trò cung ứng.-   Do tác động bên ngoài. Ô nhiễm môi trường bởi hành động hay hoạt động của một cá nhân hay doanh nghiệp là một dạng tác động bên ngoài. Trong những trường hợp như thế, cá nhân hay doanh nghiệp đó không phải trả chi phí. Ngược lại, hành động và hoạt động của một cá nhân hay doanh nghiệp này có thể mang lại lợi ích cho một bên khác những cũng không được nhận tiền bồi thường. Nói tóm lại, có hai dạng tác động bên ngoài: tích cực và tiêu cực. Theo đó, nhà nước “có thể hạn chế các tác động bên ngoài tiêu cực cũng như thúc đẩy các tác động bên ngoài tích cực thông qua các quy định về thuế, trợ cấp hoặc các điều khoản quy định khác.”-   Do độc quyền tự nhiên. Trong những trường hợp này, nhà nước cần can thiệp để điều tiết hoạt động của nhà độc quyền hoặc có thể cung cấp thêm hàng hóa, dịch vụ công. Tuy nhiên, một khi điều kiện tồn tại cho độc quyền không còn, nhà nước cần thay đổi cách tiếp cận cũng như cần định vị lại vai trò và mức độ can thiệp. Điển hình, thị trường và khả năng xảy ra độc quyền tự nhiên trên thị trường điện tử, viễn thông,… đã dần dần giảm thiểu do sự phát triển nhanh chóng của công nghệ.-   Những thị trường chưa hoàn thiện hay thông tin chưa hoàn hảo hoặc bất cân xứng. Ở đó, chính những lựa chọn bất lợi và rủi ro đạo đức có thể dẫn đến những thất bại của thị trường. Vì vây, nhà nước cần giải quyết vấn đề này bằng cách tăng mức bao phủ các sản phẩm trên thị trường và giảm chi phí. Xây dựng quy định pháp luật hài hòa để điều tiết chính là phương thức tiếp cận phù hợp.-   Sự công bằng. Đây là một trường hợp rất đặc biệt. Nghiên cứu của WB khẳng định rằng chính sự công bằng là động lực thúc đẩy sự can thiệp của nhà nước ngay cả khi thị trường không có thất bại. Bởi lẽ, sự không công bằng, đơn cử như phân phối thu nhập và lợi ích, có thể xảy ra ở bất kỳ thị trường nào, kể cả ở thị trường cạnh tranh. Và khi đó, nhà nước cần can thiệp để bảo vệ các nhóm đối tượng dễ tổn thương trên thị trường.Nói tóm lại, nguyên tắc chủ đạo nhất là nhà nước “chỉ nên can thiệp vào nền kinh tế khi thị trường không hiệu quả và hay hoặc có bất bình đẳng và khi các can thiệp giúp cải thiện được kết quả và hoặc sự công bằng” [300]. Hay nói cách khác, một trong những vai trò rất lớn của hoạt động quản lý nhà nước về mặt kinh tế là nhằm tạo sự ổn định kinh tế vĩ mô. Điều đó được thể hiện qua việc đóng góp của hoạt động quản lý nhà nước trong việc tạo dựng “môi trường thuận lợi để khuyến khích tiết kiệm và gia tăng đầu tư, do đó nó là điều kiện cần thiết để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững” Điều này lý giải vì sao OECD đã từng cho rằng, chính quản trị công của nhà nước mới đóng vai trò thúc đẩy tăng trưởng bao trùm. Một cách cụ thể, đó chính là “hệ thống các công cụ và quy trình chiến lược, cũng như các thể chế, quy định và các tương tác nhằm xây dựng chính sách hiệu quả”. Chính quản trị công là nhân tố có thể tăng cường hoặc làm suy giảm tác động của chính sách kinh tế. Và đặc biệt, thất bại trong quản trị có thể dẫn đến việc không tuân thủ các quy định, và cuối cùng là có thể tạo ra sự bất bình đẳng .Nếu quản lý nhà nước về kinh tế là cần thiết thì cải cách thể chế về kinh tế và quản lý kinh tế cũng trở thành một trong những nội dung trọng tâm trong cải cách thể chế [303]. Đương nhiên, để có thể triển khai hoạt động nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về mặt kinh tế, nhà nước cần tổ chức bộ máy vận hành chủ đạo lẫn hỗ trợ. Một hệ thống các cơ quan chuyên môn được thành lập trải dài cũng là thực tiễn thường thấy. Nhưng đa sắc hơn, hàng loạt các đơn vị sự nghiệp có thể ra đời để đảm trách các chức năng chuyên sâu mang tính bổ trợ. Sự ra đời của các Khu CNC là một minh chứng cho chính quy luật này. Chính các Khu CNC này là các hoa tiêu để hoạt động quản lý của nhà nước dẫn đường đến quá trình định hướng thị trường, cung ứng các sản phẩm và dịch vụ công có chất lượng, và quan trọng hơn là thông qua đó tạo chất xúc tác cho tăng trưởng.Rõ ràng, ngay từ xuất phát điểm, sự ra đời của các Khu CNC bắt đầu từ nhu cầu phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp luật, điều này phụ thuộc vào quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kinh tế của nhà nước. Hình thức biểu hiện của nó chính là lựa chọn cho phép hay công nhận sự hiện diện của Khu CNC trên thực tế lẫn thể chế hóa mô hình hoạt động của Khu CNC một khi quyết định tiếp nhận và ghi nhận.Tuy nhiên, vấn đề gây tranh cãi hiện nay chính là việc thực hiện chức năng kinh tế của các chủ thể và quá trình thực hiện hoạt động quản lý về mặt kinh tế của nhà nước. Tranh cãi này xuất phát từ thực trạng quản lý kém hiệu quả của bộ máy hành chính và những kỳ vọng cải tiến trong các chu kỳ phát triển kế tiếp. Thực ra, chức năng kinh tế và chức năng quản lý kinh tế của nhà nước là hai chức năng có mối quan hệ chặt chẽ, “mật thiết và không tách rời”. Theo nghiên cứu của các thành viên Hội đồng lý luận trung ương, hai chức năng đó có mối liên hệ với hai khái niệm gắn liền, là quản trị (management) và quản lý (administration). Cụ thể, khác với việc nhà nước đóng vai trò của người quản lý nền kinh tế, chức năng kinh tế nhấn mạnh vai trò quản trị, và theo đó nhà nước sẽ trực tiếp tham gia vào quá trình sản xuất của cải vật chất, và là “một bộ phận đặc biệt trong các thành phần kinh tế, trực tiếp tham gia vào các hoạt động của nền kinh tế thị trường” .Các kết quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, quá trình nhà nước trực tiếp thực hiện chức năng kinh tế không mang lại hiệu quả thay vì tạo môi trương kinh doanh và điều kiện kinh tế cho hoạt động của các chủ thể kinh tế khác. Hay nói cách khác, hoạt động điều tiết của nhà nước “thể hiện những ảnh hưởng tích cực và rõ rệt hơn.” Thực trạng hoạt động kém hiệu quả của lực lượng doanh nghiệp nhà nước trong suốt một thời gian dài và những cải thiện sau giai đoạn Chính phủ thay đổi cách tiếp cận và thực hiện chức năng quản lý cho thấy điều này. Nói tóm lại, thay vì trực tiếp thực hiện chức năng kinh tế và “can thiệp sâu như quan điểm chức năng kinh tế thuần túy cỗ vũ”, nhà nước nên “chú trọng thực hiện chức năng quản lý kinh tế để định hướng nền kinh tế, điều hòa lợi ích, xác định hệ thống mục tiêu và nghị sự, định hình tầm nhìn và phương thức xây dựng xã hội” .2.1.2.    Nguyên tắc kết hợp quản lý nhà nước theo ngành và lãnh thổTừ tiếp cận của cơ sở lý luận nêu trên, kết luận quan trọng được rút ra là Khu CNC cần được tồn tại như một thực thể mà thông qua đó nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu phát triển của nền kinh tế. Điều đó có nghĩa, bản thân Khu CNC có thể cần một quy chế pháp lý riêng, mang tính đặc thù và đặc biệt là có thể phải chịu sự chi phối nhiều bởi hoạt động quản lý của cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Để giải quyết các mối quan hệ này, có ba cơ sở lý luận cần được vận dụng:(i)  Nguyên tắc phối hợp quản lý giữa ngành và địa phương(ii)   Phân cấp quản lý(iii)  Tăng cường tự chủQuản lý nhà nước mang tính chất bao trùm, trên diện rộng và vì vậy có nội dung rất phong phú. Theo đó, hình thức quản lý cũng rất đa dạng. Dù vậy, hoạt động quản lý nhà nước đều đặt dưới sự chi phối của các nguyên tắc nền tảng, cả nguyên tắc mang tính chính trị - xã hội được quyết định bởi đặc trưng của chế độ chính trị lẫn hình thức chính thể của nhà nước và nguyên tắc mang tính tổ chức – kỹ thuật nhằm đáp ứng sự phong phú, đa dạng của hoạt động quản lý nhà nước vừa nêu. Quản lý nhà nước theo ngành phối hợp với quản lý nhà nước theo lãnh thổ là một trong những nguyên tắc quản lý điển hình như vậy.Quản lý nhà nước theo ngành là hoạt động quản lý của các đơn vị, tổ chức có cùng cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị các hoạt động cùng mục đích đối với cùng đối tượng, sản phẩm và dịch vụ. Hoạt động quản lý theo ngành vì vậy phản ánh tính chuyên môn, dựa theo tiêu chuẩn, chỉ tiêu đặc thù của ngành và lĩnh vực đó. Trên cơ sở đó, quản lý nhà nước theo ngành là “sự tác động của nhà nước đến hoạt động của từng ngành, nhằm định hướng hoạt động của ngành đến mục tiêu đã định” Các kết quả nghiên cứu ở Việt Nam lâu này đều nhìn nhận quản lý theo lãnh thổ ở Việt Nam chủ yếu là hoạt động quản lý theo địa phương. Theo đó, xuất phát từ đặc thù nền hành chính và bộ máy hành chính ở Việt Nam, quản lý nhà nước theo địa phương là “hoạt động quản lý tổng hợp theo địa giới hành chính và chủ yếu thông qua hình thức ra quyết định, hoạt động điều hành, giám sát các hoạt động kinh tế - xã hội ở địa phương theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được phân công, phân cấp” .Nếu quản lý nhà nước theo ngành được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan chuyên môn thì quản lý nhà nước theo lãnh thổ được thực hiện bởi bộ máy chính quyền địa phương, và đặc biệt là đối với tất cả các đối tượng quản lý trong phạm vi khu vực hành chính thuộc quyền quản lý. Điều này làm xuất hiện nhu cầu phối hợp quản lý dọc giữa hai hoạt động quản lý nói trên trong quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế.Nguyên tắc phối hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ (hay địa phương) vì vậy phản ánh nhu cầu phối hợp thường trực trong quản lý nhà nước để đạt được các mục tiêu chung trước [308].Nếu như nhà nước hướng đến mục tiêu hiệu quả và tính toàn diện, cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương cần sự chính xác và khoa học trên cơ sở tham mưu ý kiến của các cơ quan quản lý chuyên môn thì bản thân các cơ quan quản lý ngành đều triển khai các hoạt động quản lý dựa trên nhu cầu phát triển kinh tế từ các cộng đồng địa phương. Kết quả, phối hợp quản lý nhà nước theo ngành với quản lý nhà nước theo lãnh thổ là nguyên tắc cần được phân tích cả ở tầm vĩ mô theo đúng tính định hướng của một nguyên tắc quản lý lẫn ở tầm vi mô vì đòi hỏi sự đáp ứng về mặt tổ chức, kỹ thuật và nghiệp vụ.Việc triển khai có hiệu quả nguyên tắc quản lý mang tính tổ chức – kỹ thuật nói chung, phối hợp quản lý theo ngành với lãnh thổ nói riêng hẳn nhiên mang lại nhiều hữu ích cho các bên hữu quan và nền kinh tế. Theo đánh giá của Bộ nội vụ, sử dụng thành công nguyên tắc này, hoạt động quản   lý nhà nước sẽ trở nên nhịp nhàng, không bị gián đoạn. Đặc biệt, yêu cầu về tính đúng và đủ trong việc ra các quyết định quản lý của cơ quan quản lý ngành và địa phương đều được đảm bảo. Những lợi thế về cơ hội chia sẻ thông tin, kinh nghiệm, hay tạo cơ hội để ngành và địa phương phát huy và tận dụng tiềm năng, thế mạnh nhằm đảm bảo tính bao quát và hiệu quả của hoạt động quản lý. Nhưng quan trọng hơn hết, sự phối hợp quản lý nhịp nhàng sẽ tạo ra sự khách quan, loại bỏ tư duy cục bộ cũng như xóa bỏ cơ chế quản lý xơ cứng để mang lại hiệu quả chung, kích ứng hoạt động cho các đối tượng quản lý [309].Vì vậy, không có gì quá khó hiểu khi nguyên tắc này đã được nhấn mạnh ngay ở thời điểm nước ta bắt đầu công cuộc đổi mới. Cụ thể, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (18/12/1986) đã từng khẳng định hoạt động quản lý nhà nước cần “tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và quản lý xã hội bằng pháp luật. Phân định rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm của cơ quan nhà nước từng cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ, phân biệt rõ chức năng quản lý hành chính – kinh tế với quản lý sản xuất – kinh doanh, kết hợp quản lý theo ngành, chức năng với quản lý theo địa phương và vùng lãnh thổ”.Ngoài nhu cầu đối với một quy chế pháp lý đặc thù cho một chủ thể kinh doanh, quá trình tồn tại và hoạt động của Khu CNC tự thân nó cũng đòi hỏi sự vận dụng nguyên tắc phối hợp quản lý giữa ngành và địa phương. Cụ thể, Khu CNC Hòa Lạc tại Hà Nội, Khu CNC TP.HCM tại TP.HCM và Khu CNC Đà Nẵng tại Đà Nẵng lần lượt ra đời trên cơ sở Quyết định thành lập của Thủ tướng Chính phủ và hiện diện như các Khu CNC quốc gia. Theo đó, hoạt động của các Khu CNC , đặc biệt là Ban quản lý Khu CNC đặc dưới sự điều phối của Bộ Khoa học công nghệ. Hay nói cách khác, Khu CNC hoạt động và vận hành như một đơn vị điều phối của Bộ. Nhưng đồng thời, có nhiều nội dung gắn chặt với hoạt động quản lý của nhiều cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Cụ thể, điều phối của UBND TP.HCM đối với Khu CNC TP.HCM và UBND TP. Đà Nẵng đối với Khu CNC Đà Nẵng là hiện thực không thể phủ nhận, riêng Khu công nghê cao Hoà Lạc thì do Bộ Khoa học công nghệ trực tiếp quản lý. Như vậy rõ ràng, hoạt động của Khu CNC sẽ trở nên khó khăn hơn nhiều nếu quá trình phối hợp giữa Bộ chủ quản và chính quyền địa phương không được nhịp nhàng và đồng bộ.Nguyễn Cửu Việt cho rằng, trong giai đoạn phát triển mới, “vấn đề quản lý phát triển tổng thể lãnh thổ” ngày càng quan trọng .Hay nói cách khác quá trình phối hợp quản lý ngành và quản lý địa phương trước hoạt động của các Khu CNC “nhằm làm cho hoạt động của các tổ chức, đơn vị này phát triển một cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp ứng được với yêu cầu của nhà nước và xã hội”. Đó chính là hiệu ứng của sự phối hợp quản lý theo chiều dọc và quản lý theo chiều ngang. Đương nhiên, tính toàn diện của quá trình phối hợp như vậy chỉ có được nếu có sự phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý một cách rõ ràng .Dù đã trải qua chặng đường mấy chục năm của công cuộc đổi mới với rất nhiều thành tựu khả quan, vẫn còn không ít những biểu hiện cho thấy tính không hiệu quả của quá trình thực hiện các nội dung định hướng và nguyên tắc quản lý nhà nước được minh định. Đây thật sự là một thách thức lớn đối với quá trình quản lý các Khu CNC. Theo quan điểm của Bộ nội vụ, cơ quản chủ quản về công tác tổ chức và quản lý nhà nước, để đảm bảo hiệu quả cho quá trình thực hiện nguyên tắc phối hợp quản lý ngành và quản lý theo địa phương, có ba yêu cầu cần được đảm bảo: (i) Tính thống nhất, (ii) Tôn trọng và thực thi pháp luật, (ii) Nguyên tắt tự quản, tự trị của địa phương .Theo: Lê Bích LoanLink luận án: https://docs.google.com/document/d/1yXn6tCz5nEgwhK8_0Uvxh_PGvFg98p7O/edit