QUAN ĐIỂM NHẰM HOÀN THIỆN THẨM QUYỀN CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI

4.1. Quan điểm hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội Việt Nam4.1.1. Đảm bảo thể hiện nhận thức đúng về địa vị pháp lý của Quốc hội trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Đề cao chủ quyền nhân dân – giá trị cốt lõi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong việc quy định thẩm quyền của Quốc hộiMục 2 Phần IV Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội đã khẳng định “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo” và “Nhà nước phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân”222. Điều 2 Hiến pháp năm 2013 cũng khẳng định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ”. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, địa vị pháp lý của Quốc hội được thể hiện ở hai khía cạnh: đại diện và quyền lực. Để có thể xác định được các giải pháp hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội cần phải nhận thức đúng về địa vị pháp lý của Quốc hội trong bộ máy nhà nước, cụ thể như sau:Thứ nhất, quyền lực tối cao của Nhà nước vốn luôn thuộc về Nhân dân và không thể được chuyển giao toàn bộ cho bất kỳ cơ quan nhà nước nào. Quốc hội chỉ là một trong số các cơ quan được Nhân dân tín nhiệm trực tiếp lựa chọn và giao cho trọng trách biểu đạt ý chí, mong muốn của Nhân dân về các vấn đề liên quan đến “quốc kế dân sinh” quan trọng nhất. Nước ta do Nhân dân làm chủ223. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định dân chủ là bản chất của nhà nước ta, đó là “Bao nhiêu lợi ích đều là vì dân,... quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân”224, “Dân là quý nhất, là quan trọng hơn hết, là tối thượng”225. Thông thường, một trong những tiêu chuẩn xác định bản chất dân chủ là bảo đảo cho việc quyết định thuộc về Nhân dân. Việc Hiến pháp năm 2013 đã lần đầu tiên viết hoa hai chữ Nhân dân trong quy định của Hiến pháp “không chỉ có ý nghĩa biểu tượng hình thức mà biểu hiện sự tôn vinh Nhân dân – chủ thể của lịch sử và của mọi quyền lực”.Trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, dân chủ đại diện chỉ là một hình thức để Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước. Ngoài dân chủ đại diện, Nhân dân còn thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp. Điều 6 Hiến pháp năm 2013 quy định rõ: "Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước".228. Mặc dù dân chủ đại diện có nhiều ưu điểm và đang là phương thức phổ biến để thực hiện quyền lực nhân dân ở các quốc gia dân chủ hiện đại nhưng dân chủ đại diện không thể thay thế hoàn toàn dân chủ trực tiếp. Quyền làm chủ của Nhân dân chỉ có tính hiện thực khi cả hai hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện được thực hiện đầy đủ và hiệu quả trên thực tế.Dù Hiến pháp có quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thì quyền lực mà Quốc hội có cũng xuất phát từ quyền lực nhân dân và không bao quát hết quyền lực nhân dân. Quy định về thẩm quyền của Quốc hội một mặt phải thể hiện đầy đủ quyền lực của Nhân dân. Mặt khác, thẩm quyền của Quốc hội không thể thay thế hoàn toàn việc thực hiện quyền lực nhà nước trực tiếp bởi Nhân dân. Đặc biệt là thẩm quyền của Quốc hội càng không được cản trở, trì hoãn mà phải hỗ trợ cho Nhân dân thực hiện trên thực tế các quyền quyết định trực tiếp một cách hiệu quả nhất. Quá trình hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội cần từng bước mở rộng các vấn đề Nhân dân quyết định trực tiếp một cách hợp lý, xem xét về khả năng chuyển những vấn đề Quốc hội đang thực hiện để Nhân dân quyết định trực tiếp ngay khi có đủ điều kiện thực hiện. Mặc dù, dân chủ trực tiếp không thể thực hiện thường xuyên, nhưng từ những lần tham gia quyết định trực tiếp những vấn đề quan trọng của đất nước Nhân dân sẽ tự ý thức về quyền làm chủ của mình, nâng cao năng lực bày tỏ quan điểm, đưa ra những yêu cầu đòi hỏi đối với các cơ quan chính quyền trong việc bảo đảm các quyền, lợi ích chính đáng của Nhân dân. Cùng với việc mở rộng dân chủ trực tiếp, cần xây dựng cơ chế rõ ràng để Nhân dân và các tổ chức của Nhân dân có điều kiện thuận lợi nhất trong tham gia, góp ý và kiểm soát hiệu quả và đầy đủ trong các công đoạn thực hiện thẩm quyền của Quốc hội về lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao hoạt động của Nhà nước.Thứ hai, Quốc hội là một cơ quan nhà nước, dù là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thì Quốc hội cũng phải được tổ chức và hoạt động trên cơ sở quy định của Hiến pháp và pháp luật. Theo Điều 8 Hiến pháp năm 2013, “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”229. Quốc hội chỉ được làm những gì Hiến pháp và pháp luật quy định. Việc thực hiện nội dung thẩm quyền của Quốc hội phải theo đúng quy trình, thủ tục pháp luật quy định. Quá trình hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội trước hết cần bảo đảm cơ sở pháp lý đầy đủ về nội dung và thủ tục cho việc thực hiện các thẩm quyền của Quốc hội. Các quy định về thẩm quyền của Quốc hội phải rõ ràng, diễn giải đúng nội hàm, hạn chế những quy phạm mang tính tùy nghi.Thứ ba, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội có vị thế cao hơn so với tất cả những cơ quan còn lại của Nhà nước. Do đó, Quốc hội có thẩm quyền quyết định đến tổ chức và hoạt động các cơ quan nhà nước như quyết định trực tiếp một số nhân sự cấp cao và quy định về phạm vi, nội dung, phương thức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước khác. Đồng thời, vì Quốc hội là quan quyền lực nhà nước cao nhất nên để đặt ra các quy định liên quan đến thẩm quyền của Quốc hội như sửa đổi, bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn nào đó của Quốc hội, giải thích nội dung thẩm quyền của Quốc hội hoặc quy định về kiểm tra việc thực thi thẩm quyền của Quốc hội chỉ có Quốc hội thực hiện thông qua việc ban hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết hoặc do Nhân dân thông qua trưng cầu ý dân mà không thể do bất kỳ cơ quan nào khác. Việc tồn tại những văn bản do các cơ quan nhà nước khác ban hành có nội dung quy định về các vấn đề liên quan đến xác định nội dung thẩm quyền của Quốc hội và cơ chế thực thi thẩm quyền của Quốc hội sẽ là không phù hợp với địa vị pháp lý của Quốc hội.Thứ tư, trong cơ chế phân công thực hiện quyền lực nhà nước (gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp), Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Do vậy, dù Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thì các quyết định của Quốc hội không thể can thiệp trực tiếp, giải quyết thay, vô hiệu hóa quyền quyết định của Chính phủ trong thực hiện quyền hành pháp và việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án nhân dân. Quá trình hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội cần bảo đảm cơ chế phân công, phối hợp giữa Quốc hội với các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đồng thời cũng cần hoàn thiện quy trình phát hiện, xử lý trách nhiệm của Quốc hội trước Nhân dân trong trường hợp Quốc hội không thực hiện đúng hoặc thiếu trách nhiệm trong thực hiện thẩm quyền mà Hiến pháp và pháp luật quy định.4.1.2. Đảm bảo thượng tôn Hiến pháp và luật trong quy định và thực hiện thẩm quyền của Quốc hộiThượng tôn Hiến pháp và luật là yêu cầu căn bản của Nhà nước pháp quyền. Hiến pháp và Luật là những văn bản “rường cột” của hệ thống pháp luật. Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”. Mặc dù hiện nay Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền ban hành Hiến pháp và Luật nhưng đây chỉ thủ tục lập hiến, lập pháp. Việc Quốc hội giữ quyền quyết định đối với Hiến pháp và Luật không hàm nghĩa Hiến pháp và luật là của Quốc hội mà đây là những văn bản của Nhà nước, trong đó, Hiến pháp là “luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất”230. Chức năng quan trọng nhất của Hiến pháp là ghi lại nội dung Nhân dân “ủy quyền quyền lực nhà nước cho các cơ quan nhà nước thực hiện”231, “Thông qua Hiến pháp, nhân dân thực hiện việc giao quyền cho các cơ quan nhà nước, quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, xác định địa vị pháp lý của các tổ chức xã hội, quy chế pháp lý của các cá nhân... Đồng thời, thông qua hiến pháp, nhân dân quy định sự kiểm soát của mình đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và các cá nhân. Vì vậy, các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân nghiêm chỉnh chấp hành hiến pháp tức là chấp hành ý chí của nhân dân”.Quốc hội là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, vì vậy, nội dung thẩm quyền của Quốc hội cũng như phương thức, quy trình, thủ tục thực hiện thẩm quyền của Quốc hội phải được xác định dựa trên những quy định của Hiến pháp và luật. Hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội cần đảm bảo:Thứ nhất, quy định đầy đủ trong Hiến pháp và luật nội dung thẩm quyền của Quốc hội.Thứ hai, quy định cụ thể trong Hiến pháp và luật phương thức, quy trình, thủ tục thực hiện thẩm quyền của Quốc hội. Đảm bảo Quốc hội quyết định hiệu quả, thực chất trong lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao hoạt động của Nhà nước.Thứ ba, quy định rõ ràng cơ chế giám sát việc thực hiện thẩm quyền của Quốc hội trong Hiến pháp và luật. Đảm bảo khả năng xử lý trên thực thế những sai sót trong thực hiện thẩm quyền của Quốc hội một cách khách quan, hiệu quả nhất.4.1.3. Phân định minh bạch thẩm quyền của Quốc hội để làm cơ sở cho việc kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp hành pháp và tư phápBộ máy nhà nước bao gồm hệ thống các cơ quan tham gia vào quá trình thực hiện các chức năng của nhà nước. Mỗi cơ quan được phân định một phạm vi thẩm quyền nhất định đề thực hiện một phần chức năng của nhà nước. Do vậy, khi điều chỉnh thẩm quyền của cơ quan này nhất định sẽ phải xem xét đến thẩm quyền của cơ quan khác. Giả sử, nếu bớt một hoạt động nào đó của Quốc hội thì câu hỏi đặt ra cần giải quyết đó là hoạt động đó sẽ chuyển sang cho cơ quan nào thực hiện. Không chỉ vậy, giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp luôn có mối liên hệ nội tại với nhau. Để tăng cường hiệu quả hoạt động cho Quốc hội thì nhất định cũng sẽ có những yêu cầu đặt ra đối với Chính phủ, TANDTC và những cơ quan khác của Nhà nước.Ở Việt Nam, mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện nay đã được hiến định hóa tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013. Nhà nước pháp quyền ngoài việc đòi hỏi sự thượng tôn pháp luật trong hoạt động của mọi cơ quan nhà nước, còn yêu cầu mỗi cơ quan đều được xác định một cách chính xác các việc được làm và không được làm trong thi hành công vụ. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát trong thực thi quyền lực nhà nước được coi là một trong những yêu cầu quan trọng trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay. Quan điểm này được ghi nhận trong “Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội” sửa đổi, bổ sung năm 2011 (Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI thông qua) và được bổ sung trong khoản 3, Điều 2 Hiến pháp năm 2013. Kể từ khi vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực được hiến định hóa đến nay, “Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp ngày càng rõ hơn và có nhiều chuyển biến tích cực”233. Các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đã được Hiến pháp phân công rõ cho các cơ quan là Quốc hội (Điều 69 Hiến pháp năm 2013), Chính phủ (Điều 94 Hiến pháp năm 2013) và Tòa án nhân dân thực hiện (Điều 102 Hiến pháp năm 2013). Các cơ quan khác của Nhà nước đóng vai trò phối hợp và kiểm soát. Tuy vậy, thực tế quy định về thẩm quyền Quốc hội cho thấy vấn đề phân công giữa Quốc hội với Chính phủ và các cơ quan khác vẫn chưa thực sự rõ ràng. Báo cáo chính trị trình Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII xác định: “Xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN phải tiến hành đồng bộ cả lập pháp, hành pháp, tư pháp và được tiến hành đồng bộ với đổi mới hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; gắn với đổi mới kinh tế, văn hóa, xã hội. Hoàn thiện thể chế, chức năng, nhiệm vụ, phương thức và cơ chế vận hành, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của Nhà nước pháp quyền XHCN. Đẩy mạnh hoàn thiện và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Xác định rõ cơ chế phân công, phối hợp thực thi quyền lực nhà nước, nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất, xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của mỗi quyền”234. Hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay cần phải đặt trong tổng thể hoàn thiện bộ máy nói chung và phải làm rõ được sự riêng biệt về phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác. Trong thời gian qua, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, nâng cao vai trò của Thủ tướng trong lãnh đạo điều hành Chính phủ, các Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013 đã bỏ quy định về quyền của Quốc hội bầu tất cả các thành viên của Chính phủ thay bằng quyền bầu Thủ tướng chính phủ và quyền phê chuẩn Phó thủ tướng, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Gần đây, đáp ứng yêu cầu của cải cách tư pháp, nhằm nâng cao vị thế của thẩm phán Tòa án nhân dân, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quyền của Quốc hội “phê chuẩn thẩm phán TANDTC”. Trong thời gian tới, việc hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội cần tiếp tục gắn chặt với quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung để đảm bảo sự đồng bộ, tránh chồng chéo thẩm quyền, tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động chung của cả bộ máy nhà nước.4.1.4. Đảm bảo Quốc hội hoạt động thực chất, hiệu quả, thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dânTính hình thức trong thực thi thẩm quyền của Quốc hội là vấn đề đã được cảnh báo thời gian qua với những biểu hiện đã được nhiều tác giả chỉ ra như: tình trạng luật được Quốc hội ban hành nhưng không thể được thực hiện do thiếu nghị định hướng dẫn, biểu quyết ngân sách mang tính hình thức , đại biểu Quốc hội né tránh chất vấn, tranh luận với các thành viên của Chính phủ...Có thể thấy, Quốc hội luôn là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân dù ở bất kỳ chính thể nào. Quyền lực của Quốc hội có thể thay đổi, nhưng vai trò đại diện Nhân dân của Quốc hội là vấn đề thuộc về bản chất cốt lõi của Quốc hội. Khi Quốc hội hoạt động hình thức, nghĩa là quyền lực nhân dân đã bị chiếm đoạt, bị vô hiệu hóa. Đảm bảo Quốc hội hoạt động thực chất đòi hỏi:Thứ nhất, việc giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội phải phản ánh đúng nguyện vọng của Nhân dân. Quốc hội có đủ thực lực để thể hiện và bảo vệ lợi ích của Nhân dân trong các quyết định của Quốc hội.Thứ hai, các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành phải áp dụng được trực tiếp trong giải quyết các vấn đề liên quan ngay khi có hiệu lực.Thứ ba, đại biểu Quốc hội không phải e dè, tránh né khi tham gia vào quá trình đưa ra quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội.4.1.5. Tập trung nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội làm cơ sở xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, đảm bảo hiệu quả quản trị quốc gia bằng pháp luậtĐại hội XIII đặt ra yêu cầu “hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách nhằm phát huy mạnh mẽ dân chủ XHCN, quyền làm chủ của nhân dân”.Trong hệ thống pháp luật, Hiến pháp và luật do Quốc hội ban hành đóng vai trò trung tâm, là cơ sở để xây dựng các chế định pháp luật quan trọng. Có thể thấy, Nhà nước pháp quyền chỉ có thể vận hành khi có đủ luật. Trong cơ chế phân công thực hiện quyền lực Nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Quốc hội được giao thực hiện quyền lập pháp. Quyền lập pháp thể hiện tập trung nhất tính chất, vai trò của Quốc hội. Năng lực lập pháp của Quốc hội là cơ sở chủ yếu để Nhân dân đánh giá hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Chính vì vậy, hoàn thiện thẩm quyền của Quốc hội cần tập trung nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội. Quy trình lập pháp bao gồm nhiều giai đoạn, cần xác định chính xác vai trò cụ thể của Quốc hội trong mỗi giai đoạn trên cơ sở đổi mới tư duy làm luật, đảm bảo Quốc hội chỉ thực hiện những việc mà Quốc hội có thể làm tốt nhất. Mọi nguồn lực của Quốc hội cần phải được tính toán, đầu tư phục vụ trước hết vào hoạt động lập pháp. Bên cạnh đó, cũng cần khẳng định rõ trách nhiệm của Quốc hội trong lập pháp. Cần có cơ chế kiểm soát chất lượng sản phẩm lập pháp, nâng cao trách nhiệm của Quốc hội trong lập pháp. Đồng thời cần hạn chế tối đa việc “ủy quyền lập pháp” từ Quốc hội sang các chủ thể khác, bảo đảm mọi sản phẩm lập pháp đều được xem xét một cách cẩn trọng, thể hiện chính xác ý chí, nguyện vọng của Nhân dân, đáp ứng mục tiêu đã được Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII “về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới” đề ra là xây dựng “Hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, mở đường cho đổi mới sáng tạo, phát triển bền vững và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, nhất quán”.Theo: Đinh Thị Cẩm Hà Link luận án: https://docs.google.com/document/d/1CDbXbkodafex35-W9NtGPGygMw3emgDn/edit