NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

1.1.  Lý luận về thu hồi đất nông nghiệp1.1.1.  Khái niệm, đặc điểm của đất nông nghiệp1.1.1.1.  Khái niệm đất nông nghiệpThuở sơ khai của loài người, đất đã được coi là tiền đề của tự nhiên, là điều kiện ban đầu của sự sống. Nhà sử học, nhà địa chí nổi tiếng Phan Huy Chú (1782-1849) vào thế kỷ XIX đã viết: “Của báu một nước không gì quý bằng đất đai, nhân dân và của cải đều do đấy mà sinh ra”. Từ bao đời nay, đất đai luôn là cái nôi để nuôi dưỡng sự sống của con người, là nơi ăn chốn ở, điều kiện để sinh tồn, là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng không gì thay thế được trong sản xuất nông, lâm nghiệp. Với tổng diện tích hơn 33 triệu ha, ở Việt Nam đất đai được chia làm nhiều loại căn cứ theo mục đích sử dụng, đất nông nghiệp là một loại đất nằm trong vốn đất đai thống nhất của quốc gia.Đất nông nghiệp là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp luật đất đai ở nước ta. Theo cách hiểu truyền thống của người Việt Nam, đất nông nghiệp thường được coi là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai, sắn và những loại cây được coi là lương thực. Tuy nhiên, trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp khá phong phú, không chỉ đơn thuần là trồng lúa, hoa màu mà còn được sử dụng để trồng các loại cây lâu năm hay dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản,…Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp): “Đất nông nghiệp: Tổng thể các loại đất được xác định là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ”.Điều 42, Luật Đất đai 1993 quy định về đất nông nghiệp như sau: “Đất nông nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp”. Với quy định của Luật Đất đai năm 1993, đất đai ở Việt Nam được chia làm 6 loại: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất đô thị, đất khu dân cư nông thôn và đất chưa sử dụng, căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu của các loại đất. Theo sự phân loại này, đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai loại đất trong số sáu loại đất thuộc vốn đất quốc gia và được định nghĩa theo Điều 42 và Điều 43 của Luật Đất đai năm 1993. Với quy định về đất nông nghiệp trong Luật Đất đai năm 1993, ở nước ta quan niệm đất nông nghiệp dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng chủ yếu (mục đích chính, mục đích cơ bản nhất do Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai xác định và được ghi rõ trong quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền). Quan niệm trên đây là quan niệm về đất nông nghiệp hiểu theo nghĩa “hẹp”. Quan niệm này hiện không còn phù hợp với thực trạng sử dụng đất nông nghiệp trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay. Để xây dựng và phát triển nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa thì một trong những giải pháp được Nhà nước ta thực hiện là xác định địa vị làm chủ của hộ gia đình, khuyến khích mô hình kinh tế trang trại hộ gia đình phát triển. Các trang trại kinh tế hộ gia đình sản xuất - kinh doanh có hiệu quả đều áp dụng phương thức kinh doanh tổng hợp kết hợp giữa sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp với nuôi trồng thủy sản nhằm khai thác và tận dụng tiềm năng, thế mạnh của đất đai, sức lao động. Ranh giới phân biệt giữa đất trồng cây nông nghiệp với đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản dần bị xóa nhòa. Hơn nữa, việc quan niệm đất nông nghiệp trên đây sẽ gây khó khăn cho người sử dụng đất trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất trồng cây nông nghiệp sang đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản và ngược lại, nhằm phân bố lại cơ cấu sản xuất đáp ứng nhu cầu của thị trường.Luật Đất đai năm 2003 ra đời, không đề cập cụ thể về khái niệm đất nông nghiệp mà chỉ đưa ra thuật ngữ “Nhóm đất nông nghiệp”. Đất đai được chia làm ba loại căn cứ vào mục đích sử dụng của đất, cụ thể là chia theo ba phân nhóm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Theo đó, nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loạt đất cụ thể sau: (i) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác;(ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ.Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành, chúng ta đã mở rộng khái niệm đất nông nghiệp, với tên gọi “nhóm đất nông nghiệp” thay cho “đất nông nghiệp” và như vậy, trong nhóm đất nông nghiệp sẽ bao gồm nhiều loại đất (trong đó có đất lâm nghiệp theo quy định Luật Đất đai 1993 trước đây).Có thể thấy, so với LĐĐ năm 1993, sự phân loại đất nông nghiệp theo LĐĐ 2003, có phạm vi rộng hơn, bao gồm nhiều loại đất để khai thác và sử dụng trong lĩnh vực nông nghiệp.Sự phân loại này có sự đan xen giữa loại đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp (trước đây), đất nuôi trồng thuỷ sản và làm muối là phù hợp. Một mặt, chúng đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất trong quản lý đất đai của Nhà nước, giúp cho các cơ quan quản lý đất đai ở địa phương dễ dàng, thuận lợi hơn trong việc theo dõi, kiểm tra, giám sát quá trình khai thác, sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân. Mặt khác, xét từ thực tế sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân từ xa xưa đến nay, trong mỗi hộ gia đình, cá nhân thì họ thường không sử dụng thuần túy một loại đất riêng rẽ như: đất trồng lúa, trồng màu, mà đó là sự đan xen của việc khai thác và sử dụng kết hợp của nhiều loại đất khác nhau như đất: trồng lúa, trồng màu, trồng cây ăn quả, đất nuôi trồng thuỷ sản hoặc kết hợp với trồng rừng sản xuất, đất làm muối... Việc kết hợp sử dụng nhiều loại đất như vậy, là một nhu cầu tất yếu khách quan của mỗi hộ muốn nâng cao năng lực sản xuất, tận dụng quỹ đất để khai thác có hiệu quả đất đai, có điều kiện để mở rộng sản xuất và ứng dụng khoa học kỹ thuật, đầu tư vốn thuận lợi, dễ dàng... Đây cũng là sự phù hợp với chủ trương mà Đảng và Nhà nước ta đang khuyến khích sản xuất nông nghiệp theo mô hình nông trang trại, kết hợp nông - lâm - ngư - diêm đối với hộ nông dân. Vì vậy, phân loại đất nông nghiệp theo pháp luật hiện hành là một sự hợp lí, vừa thuận lợi cho việc quản lí, vừa phù hợp với thực tế sử dụng đất của các hộ nông dân, vừa khuyến khích để phát triển nông nghiệp theo xu hướng của nền sản xuất hàng hoá.Từ những điều phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về đất nông nghiệp như sau: Đất nông nghiệp bao gồm tổng thể các loại đất, có đặc tính sử dụng giống nhau, với tư cách là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng rừng; khoanh nuôi tu bổ, bảo vệ rừng; bảo vệ môi trường sinh thái; nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp.Ở Việt Nam, đất nông nghiệp chiếm một tỉ lệ tương đối lớn trong vốn đất đai và được phân bố rộng khắp trên phạm vi cả nước. Việc quan niệm đất nông nghiệp ở phạm vi rộng như trên là cần thiết và phù hợp với thực tế khai thác và sử dụng của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Điều đó càng có ý nghĩa hơn trong thực tế khi xác định đất bị thu hồi là loại đất nào trong nhóm đất nông nghiệp để làm cơ sở cho việc xác định cách thức và mức bồi thường. Chẳng hạn, nếu đất thu hồi của hộ gia đình, cá nhân là đất canh tác trồng lúa nước, là nguồn sống trực tiếp của bà con nông dân thì bên cạnh việc xác định trách nhiệm bồi thường về đất, Nhà nước còn phải tính đến việc hỗ trợ cho người nông dân như: chính sách hỗ trợ để ổn định đời sống, chính sách đào tạo nghề, bố trí việc làm và giải quyết các chính sách an sinh xã hội khác cho bà con nông dân; hoặc, nếu đất bị thu hồi là đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất có nguồn gốc được Nhà nước giao đất không thu tiền hoặc có thu tiền nhưng tiền đã trả có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước... đây cũng là loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp, song pháp luật hiện hành không đặt ra vấn đề bồi thường về đất, các tài sản trên đất có được bồi thường hay không, mà phụ thuộc vào việc xem xét khoản tiền đầu tư tài sản trên đất đó thuộc nguồn vốn của Nhà nước hay của tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, đối với loại đất này khi thu hồi thì pháp luật lại có những chế định đặc biệt, đặt ra những yêu cầu nghiêm ngặt và hạn chế tới mức tối đa việc chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, đặc biệt là đất rừng phòng hộ vì đây là loại đất có ý nghĩa quan trọng đặc biệt trong việc bảo vệ đời sống, sản xuất và môi trường trong lành cho con người. Vì vậy, nghiên cứu khái niệm đất nông nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng cơ chế và chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phù hợp. Mặt khác, giúp cho các cơ quan chức năng thực hiện pháp luật, phân loại và xác định cách thức cũng như mức bồi thường đối với từng loại đất để đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị thu hồi, nhưng vẫn đảm bảo sự quản lí và kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước, đồng thời, phản ánh trung thực, khách quan nguồn gốc, diễn biến, hiện trạng của quá trình sử dụng đất.Theo: Phạm Thu ThủyLink Luận án: Tại đây