QUY ĐỊNH VỀ TRÌNH TỰ, THỦ TỤC THU HỒI ĐẤT VÀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP.

2.1.1.  Các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệpBồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là hệ quả của hoạt động thu hồi đất nông nghiệp đối với người nông dân. Chuỗi hoạt động này có liên quan mật thiết với nhau và được thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định. Việc bồi thường như thế nào, cách thức ra sao,…có liên quan và phụ thuộc vào những hoạt động ngay từ khi thu hồi đất. Trình tự, thủ tục thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ được ghi nhận trong Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 và được quy định với tên gọi là “tổ chức thực hiện”; tiếp đó được cụ thể hóa tại Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 7/12/2004 về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004. Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 được ban hành có một số quy định về sửa đổi, bổ sung trình tự, thủ tục bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai thực hiện, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 đã bộc lộ một số bất cập, hạn chế về trình tự, thủ tục thu hồi và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; theo đó, thời gian để thực hiện thủ tục thu hồi, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất không được xác định rõ, gây nên tình trạng dây dưa, kéo dài, làm chậm tiến độ của dự án, ảnh hưởng đến quyền lợi của các nhà đầu tư. Trước thực trạng đó, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP của Chính phủ ngày 13/8/2009 đã ra đời nhằm khắc phục những hạn chế của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007. Trình tự, thủ tục thu hồi đất và bồi thường quy định tại Nghị định số 69/2009/NĐ-CP của Chính phủ ngày 13/8/2009 đã được rút gọn và sắp xếp hợp lý theo 4 bước như sau:1. Bước 1: Giới thiệu địa điểm và thông báo thu hồi đất (Điều 29, Nghị định số 69)2.  Bước 2: Lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (Điều 30, Nghị định số 69) 3. Bước 3: Quyết định thu hồi đất, phê duyệt và thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, giao đất, cho thuê đất (Điều 31, Nghị định số 69)4. Bước 4: Cưỡng chế thu hồi đất (Điều 32, Nghị định số 69). Đây là một bước thủ tục có thể phải thực hiện hoặc không phải thực hiện, căn cứ vào tình hình thực tế, diễn biến của việc thu hồi đất.Hiện nay trong Luật Đất đai năm 2013, trình tự thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng đã được quy định chi tiết và theo hướng tăng cường hơn sự tham gia trực tiếp của người dân trong việc đo đạc, kiểm đếm đất đai, tài sản gắn liền với đất và xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ; đồng thời cũng quy định trách nhiệm đối thoại và giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi người dân chưa có ý kiến đồng thuận. Đồng thời, Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định rõ về quy trình cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất trong những trường hợp có đủ điều kiện thực hiện việc cưỡng chế theo quy định pháp luật để đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật.Tìm hiểu thực tiễn thi hành những quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi và bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trong thời gian qua cho thấy những tồn tại, bất cập cơ bản sau đây:Thứ nhất, về giới thiệu địa điểm thực hiện dự án và thông báo thu hồi đất.-  Về giới thiệu địa điểm thực hiện dự án: Nội dung này, theo chúng tôi, pháp luật quy định khá đơn giản và không chặt chẽ, không có những điều kiện cụ thể hay tiêu chí rõ ràng cho những loại đất nông nghiệp được chuyển sang làm dự án, dẫn đến việc lấy đất nông nghiệp (đặc biệt là đất hai vụ lúa) cho các mục đích phi nông nghiệp quá dễ dàng. Theo Báo cáo của 49 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kể từ ngày 01/7/2004 đến năm 2009, đã thu hồi gần 750.000 ha đất (trong đó hơn 80% là đất nông nghiệp) để thực hiện hơn 29.000 dự án đầu tư. Hiện có khoảng 50% diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi nằm trong các khu vực kinh tế trọng điểm là những khu vực đất đai màu mỡ, sản xuất 2 vụ lúa/năm với cơ sở hạ tầng, thủy lợi rất tốt [59]. Việc phát triển các khu công nghiệp thay vì phải chọn ở những nơi đất nông nghiệp kém chất lượng, đất đồi núi, thì trái lại được chọn ở những nơi đất nông nghiệp màu mỡ. Theo GS.TS Nguyễn Lân Dũng - Chủ tịch Hội các Ngành sinh học Việt Nam: “Một vấn đề rất đáng lo ngại hiện nay là chúng ta đang nhẫn tâm bê tông hóa đất có cấu tượng”. Cũng theo ông Dũng, người làm quản lý trước hết phải hiểu đất có cấu tượng là gì và không được xâm phạm đến nó, bởi đất xét về lý tính có ba loại, một loại là các hạt rất to gọi là cát; một loại hạt rất nhỏ gọi là sét; loại đất trồng trọt có các hạt vừa phải nhờ đó mới có thể giữ nước, giữ thức ăn, giữ không khí trong đất, người ta gọi đó là đất có cấu tượng. Để có các hạt đất như vậy, cần có sự hoạt động liên tục của vi sinh vật qua hàng nghìn năm để tạo ra được chất mùn làm liên kết các hạt đất lại thành đất có cấu tượng. Đất có cấu tượng chính là đất mà nông dân ta vẫn gọi là “bờ xôi ruộng mật”, nó quý giá vô cùng. Thực tế cho thấy rằng, những cánh đồng màu mỡ, có hệ thống giao thông thuận tiện, thì đã hoặc sẽ vào quy hoạch, chỉ còn những khu ruộng nằm sâu bên trong, xa trục giao thông hoặc đường quốc lộ hay những vùng nông thôn thuần túy thì mới “chưa được nằm trong quy hoạch thu hồi”. Có thể kể đến các vùng đất lúa bị thu hồi, như dọc Quốc lộ 5 thuộc địa phận các tỉnh Hưng Yên, Hải Dương, Hải Phòng đến nay, ven đường thay vì những cánh đồng lúa xanh tốt trước đây, hiện đã mọc kín san sát các nhà máy, các khu công nghiệp. Chúng ta đã không chuẩn bị trước cho các nhà đầu tư về nơi đến mà hoàn toàn để cho họ tự chọn, toàn nhằm vào những chỗ “bờ xôi ruộng mật” để bê tông hóa đất. Điều này hoàn toàn khác với Trung Quốc [11], chẳng hạn ở khu tự trị Nội Mông Cổ, một vùng đất rộng mênh mông, chất đất không tốt, khí hậu bất lợi, chỉ thích hợp chăn nuôi mà thôi. Họ đã biến thành những khu công nghiệp rộng lớn bằng cách làm đường cao tốc, xây dựng các nhà máy sản xuất đất hiếm (do tìm thấy nguồn đất hiếm rất lớn tại đây) và bạt ngàn các nhà máy gang thép. Người Trung Quốc nói lên một chân lý: “Muốn làm giàu trước hết hãy làm đường”. Điều đấy cho chúng ta liên hệ ở Việt Nam, có rất nhiều các vùng đất đá ong hóa, đất bạc màu ở trung du Bắc Bộ, ở miền Trung, ở những nơi đó, chúng ta có thể đầu tư làm đường, làm cơ sở hạ tầng để thu hút các nhà đầu tư đến đó để xây dựng các khu công nghiệp, khu chế xuất. Suốt dọc miền Trung và vùng Trung du Bắc bộ, nơi đất đai khô cằn, bạc màu, hoàn toàn có thể xây dựng thành các khu công nghiệp, khu chế xuất rộng lớn. Hiện nay, vì lợi ích rất lớn trước mắt, các nhà đầu tư sẵn sàng bỏ tiền để “chạy dự án” ở những địa điểm giao thông thuận lợi. Lợi nhuận rơi vào túi các nhà quản lý, các nhà đầu tư, chỉ nông dân là người chịu thiệt thòi, chúng ta đã quá ưu đãi đối với các nhà đầu tư và sự “ưu đãi” đó cũng đồng nghĩa là sự “bạc đãi” đối với người nông dân. Cần cẩn trọng, cân nhắc trong việc lấy đất nông nghiệp để chuyển sang mục đích phi nông nghiệp, bởi vì đất nông nghiệp một khi đã đi thì không bao giờ trở lại; trong khi đó, để có một thửa ruộng màu mỡ, biết bao thế hệ phải đổ bằng mồ hôi, nước mắt để khai hoang, cải tạo hệ thống thủy lợi và chăm sóc qua từng vụ mùa. Theo tính toán của các nhà khoa học, để trồng cây nông nghiệp, người ta chỉ cần phải sử dụng khoảng vài chục cen ti met đất bề mặt, nhưng để chuyển sang mục đích phi nông nghiệp, chúng ta phải đào xới sâu đến vài chục mét đất. Theo Cố GS. Vũ Tuyên Hoàng - nguyên Chủ tịch đoàn Chủ tịch Liên hiệp các Hội KHKT Việt Nam: "Cuộc chuyển đổi đất nông nghiệp thành phi nông nghiệp là một quá trình tất yếu. Nhưng chúng ta nên chú ý rằng, đây là sự chuyển đổi đơn chiều không thể quay trở lại và thực tế hiện nay việc này được làm rất dễ dàng".-  Về quy định “Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền sẽ thông báo thu hồi đất ngay sau khi giới thiệu địa điểm đầu tư”. Quy định này đã góp phần đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, nhưng một mặt cũng thể hiện rất rõ quyền tự quyết của Nhà nước. Việc thu hồi đất dường như chỉ là quyết định của Nhà nước, bất kể ý kiến của người dân như thế nào. Bởi ở giai đoạn này, khi chủ đầu tư hoặc cơ quan được giao nhiệm vụ chuẩn bị dự án đầu tư nộp hồ sơ tại cơ quan tiếp nhận hồ sơ về đầu tư tại địa phương. Cơ quan tiếp nhận hồ sơ có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến các cơ quan có liên quan đến dự án đầu tư để xem xét giới thiệu địa điểm theo thẩm quyền hoặc trình UBND cấp tỉnh xem xét giới thiệu địa điểm. Sau đó, UBND cấp tỉnh sẽ thông báo thu hồi đất ngay. Giai đoạn này, người dân không được tham vấn ý kiến, mặc dù họ là chủ sử dụng đất. Đáng lý ra, khi quyết định thu hồi đất, người sử dụng đất phải được tham gia ý kiến tương tự như giai đoạn lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Họ có quyền được bày tỏ tâm tư, nguyện vọng, đưa ra ý kiến chấp nhận hoặc phản đối việc thu hồi đất. Tại các nước phát triển, sự tham gia bàn bạc của người dân vào các dự án sử dụng đất là một nguyên tắc cơ bản trong hướng dẫn xây dựng dự án, nó là một bước khởi đầu cần thiết trong xây dựng lòng tin. Sự minh bạch, công khai hóa các dự án đầu tư cho người dân và quy hoạch sử dụng đất chi tiết tại địa phương cần phải được thực hiện nghiêm túc. Ở nước ta hiện nay, thực tế nhiều nơi, người dân không được biết, được bàn, được tham gia đóng góp ý kiến, không được kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất mặc dù đã được xét duyệt nhưng việc niêm yết công khai cũng không được thực hiện một cách nghiêm túc. Chính vì vậy, khi có quyết định thu hồi đất cho các công trình, các dự án đầu tư theo quy hoạch, người dân thường ở thế bị động; các thông báo về chủ trương thu hồi hay quyết định thu hồi đất của Nhà nước đến với người dân như là một “sự đã rồi” và họ buộc phải chấp nhận, vì đó là thu hồi theo quy hoạch của Nhà nước.Thứ hai, về việc điều chỉnh, bổ sung quy hoạch sử dụng đất.Trong quá trình thực hiện dự án, xảy ra một thực tế phổ biến đó là, xuất phát từ lợi ích chủ yếu của các nhà đầu tư, mà quy hoạch sử dụng đất cho dự án được điều chỉnh, bổ sung quá nhiều lần. Điều này gây nên những bức xúc trong dư luận quần chúng nhân dân và cũng là nguyên nhân để người dân phản đối các quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Điển hình cho dạng sai phạm này thể hiện ở chỗ, Nhà nước phê duyệt quy hoạch cho một dự án đầu tư ban đầu với việc thu hồi một diện tích đất nhỏ; sau đó vì mục tiêu lợi nhuận, nhà đầu tư tìm cách điều chỉnh phương án đầu tư, trình phương án đầu tư bổ sung để xin được mở rộng diện tích đất thu hồi, mở rộng mặt bằng xây dựng… Trên cơ sở đó, Nhà nước cho phép sửa đổi, bổ sung quy hoạch và kéo theo hậu quả là đất của người dân tiếp tục bị thu hồi cho dự án đầu tư bởi các quyết định điều chỉnh, bổ sung đó. Tất nhiên, trong một số trường hợp, việc điều chỉnh là cần thiết, ví dụ việc điều chỉnh để tăng diện tích cây xanh, không gian công cộng, trường học,… Tuy nhiên hiện nay, đa phần những quy hoạch điều chỉnh, bổ sung chỉ xuất phát từ lợi ích cục bộ, ngắn hạn và không phù hợp với thực tiễn. Minh chứng cho những dự án kiểu này, có thể kể đến Dự án khu đô thị Đông nam Trần Duy Hưng có lẽ đạt mức kỷ lục về số lần điều chỉnh quy hoạch chi tiết, trong 6 năm điều chỉnh 3 lần. Khu đô thị Đông nam Trần Duy Hưng thuộc phường Trung Hòa (quận Cầu Giấy) và phường Nhân Chính (quận Thanh Xuân), sau hơn 6 năm triển khai hiện vẫn ngổn ngang công trường. Từ năm 2005 quyết định phê duyệt chi tiết khu đô thị đến nay, UBND thành phố Hà Nội đã 3 lần điều chỉnh quy hoạch khu đô thị này (vào năm 2006, năm 2008 và 2011). Sau điều chỉnh, số dự án thành phần trong khu đô thị Đông nam Trần Duy Hưng đã vượt con số 10 [68]. Mặc dù đã qua nhiều lần điều chỉnh quy hoạch nhưng việc triển khai dự án trên vẫn với tiến độ rất chậm. Chưa tính đến chi phí cho mỗi lần điều chỉnh quy hoạch, riêng việc điều chỉnh liên tục còn xáo trộn lớn đến đời sống của người dân, đến phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng. Trên đây chỉ là một trong số rất nhiều dự án có sự điều chỉnh quy hoạch, xét ở Hà Nội nói riêng và trên cả nước nói chung. Điều đó cho thấy có rất nhiều “chiêu, bài” nhằm có lợi cho chủ đầu tư, mặt khác cũng cho thấy chất lượng quy hoạch còn hạn chế, nhất là tính dự báo, tính khoa học cho một dự án.Thứ ba, về vấn đề cưỡng chế thu hồi đất.Khoản 3 Điều 39 Luật Đất đai năm 2003 quy định trường hợp người bị thu hồi đất không chấp hành quyết định thu hồi đất thì UBND cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi đất ra quyết định cưỡng chế. Người bị cưỡng chế phải chấp hành quyết định cưỡng chế và có quyền khiếu nại. Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất (Khoản 2, điều 40 Nghị định 69). Điều này thể hiện rất rõ tính “áp đặt” của Nhà nước, bởi lẽ nếu trường hợp phương án bồi thường do cơ quan nhà nước có thẩm quyền đưa ra xác định mức giá bồi thường quá thấp làm cho quyền lợi của người sử dụng đất không đảm bảo, thì đương nhiên họ phải có ý kiến khiếu nại và chưa đồng thuận với việc thu hồi đất; hoặc người sử dụng đất có những cơ sở pháp lý cho rằng việc thu hồi đất là chưa thỏa đáng và ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền lợi của họ (mà điều này hoàn toàn có thể xảy ra, do sự vi phạm từ phía cơ quan quản lý nhà nước), đương nhiên trong trường hợp này người sử dụng đất phải có ý kiến khiếu nại. Vậy trong trường hợp này có coi họ là người không chấp hành quyết định thu hồi đất để UBND cấp có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế thu hồi đất hay không? Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành không có quy định giải thích cụ thể về vấn đề này. Do đó, trên thực tế, ở một số địa phương đã lợi dụng “kẽ hở” này để thực hiện việc cưỡng chế thu hồi đất. Hậu quả là người sử dụng đất phản ứng tiêu cực, thậm chí là manh động gây tác động xấu, ảnh hưởng lớn đến tình hình chính trị, xã hội mà điển hình là vụ cưỡng chế thu hồi đất gây chấn động dư luận xã hội trong thời gian qua ở xã Vinh Quang, huyện Tiên Lãng (thành phố Hải Phòng), có thể tóm lược vụ việc như sau [65]: Ngày 4/10/1993, UBND huyện Tiên Lãng ban hành Quyết định số 447/QĐ-UB giao cho ông Đoàn Văn Vươn, diện tích 21 ha đất bãi biển khu vực nam cống Rộc thuộc xã Vinh Quang để sử dụng vào mục đích nuôi trồng thủy sản, thời hạn sử dụng là 14 năm tính từ ngày ban hành Quyết định giao đất. Ngày 9/4/1997, UBND huyện Tiên Lãng ra Quyết định số 220/QĐ-UB giao bổ sung cho ông Vươn 19,3 ha giáp với diện tích đã giao, thời hạn 14 năm. Như vậy, với 2 Quyết định trên, ông Vươn được sử dụng 40,3 ha đất để nuôi trồng thủy sản.Theo: Phạm Thu ThủyLink Luận án: Tại đây