GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM

3.1.  Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt NamTrên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam tại Chương 1 và Chương 2, chúng tôi cho rằng việc hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này cần dựa trên những định hướng chủ yếu sau đây:- Thứ nhất, việc hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải căn cứ vào quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.Xét về mặt lý luận, quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng là hạt nhân của pháp luật hay nói cách khác pháp luật là sự thể chế hóa quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng. Việc hoàn thiện pháp luật nói chung và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng phải dựa trên quan điểm, đường lối của Đảng về vấn đề này nhằm đảm bảo sự định hướng chính trị trong xây dựng pháp luật. Quan điểm, đường lối của Đảng về đổi mới chính sách, pháp luật đất đai nói chung và chính sách, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng được thể hiện rõ tại Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 06/11/2012 của Hội nghị lần thứ VI Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Để đảm bảo định hướng này, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cần phải chú trọng những vấn đề sau:- Một là, Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hàng năm đã được xét duyệt. Quy định rõ ràng và cụ thể hơn các trường hợp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội. Đối với các dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng được chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với nhà đầu tư để thực hiện dự án. Về vấn đề này, trong Luật Đất đai năm 2013 đã quy định rõ những trường hợp thật cần thiết mà Nhà nước phải thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (trên cơ sở hiến định tại Điều 54 của Hiến pháp năm 2013 sửa đổi) tại Điều 61, Điều 62 Luật Đất đai 2013, trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội được Luật Đất đai năm 2013 quy định dựa trên tiêu chí “phải vì lợi ích của quốc gia, lợi ích chung của cộng đồng; các dự án mà Nhà nước thu hồi đất để thực hiện căn cứ vào ý nghĩa, tính chất quan trọng của dự án với việc phát triển kinh tế xã hội của quốc gia, lợi ích chung của cộng đồng, không có phân biệt dự án đó thuộc thành phần kinh tế nào.- Hai là, việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, minh bạch, công khai, khách quan, và công bằng. Đây là những giá trị phổ quát được pháp luật và thực tiễn pháp lý của các nước chứng minh và thừa nhận. Điều này đã được kiểm chứng trong quá trình thực thi pháp luật đất đai ở nước ta. Nếu các quy định của pháp luật thiếu công khai, minh bạch sẽ tạo điều kiện phát sinh tình trạng tham nhũng, tiêu cực trong quá trình thực thi của đội ngũ công chức thừa hành. Nếu các quy định của pháp luật không công bằng sẽ tiềm ẩn nguy cơ phát sinh xung đột về lợi ích trong quá trình áp dụng. Nếu các quy định của pháp luật không tạo điều kiện cho cơ chế dân chủ, khách quan được tôn trọng trong quá trình thi hành, sẽ làm cho người bị thu hồi đất không đồng thuận và phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài.- Ba là, trong công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, cần chú ý đến việc thực hiện có hiệu quả phương án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi, bởi đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chủ yếu của người nông dân, đồng thời, nghiên cứu phương thức chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ hợp lý để bảo đảm ổn định đời sống lâu dài cho người có đất bị thu hồi.- Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải dựa trên nguyên tắc giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của doanh nghiệp và lợi ích của người bị thu hồi đất.Khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia; lợi ích công cộng và vào mục đích kinh tế (gọi chung là các mục đích chung) đã để lại những hậu quả rất khác nhau đối với các bên có liên quan. Sự xung đột về lợi ích giữa các bên là điều không thể tránh khỏi, cụ thể: người bị thu hồi đất nông nghiệp không những bị thiệt hại về cây cối, hoa màu và các tài sản khác trên đất mà còn bị mất tư liệu sản xuất, không có “công ăn việc làm” rơi vào tình trạng đời sống gặp nhiều khó khăn; Nhà nước có được diện tích đất nông nghiệp để sử dụng cho các mục đích chung; doanh nghiệp hoặc chủ đầu tư có đất để sử dụng vào mục đích sản xuất - kinh doanh, thương mại. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, lợi ích chung của xã hội cũng chưa được đảm bảo do việc giải phóng mặt bằng có nhiều ách tắc, nhiều dự án đầu tư phải chờ đất do người dân không hợp tác, dẫn đến tiến độ triển khai chậm hoặc dừng không thời hạn, điều đó cũng ảnh hưởng không nhỏ đến các nhà đầu tư. Tuy nhiên, đánh giá một cách tổng thể, trong thu hồi đất nông nghiệp, sự thiệt hại hay ảnh hưởng tiêu cực thường rơi về phía người bị thu hồi đất và dường như tác động tích cực hay lợi ích lại nằm ở phía những đối tượng được tiếp cận đất đai (doanh nghiệp, chủ đầu tư). Sự bồi thường của Nhà nước cho người bị mất đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích chung (đặc biệt là sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế) chỉ bù đắp một phần thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra nên thường không nhận được sự đồng thuận từ phía người sử dụng đất; bởi lẽ, giá đất được sử dụng làm căn cứ bồi thường là giá đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm thu hồi đất mà giá đất này thường thấp hơn giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường (giá đất thị trường). Điều này dẫn đến việc người bị thu hồi đất khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài đến các cơ quan nhà nước ở địa phương và trung ương. Để khắc phục tình trạng này, một số địa phương thay vì đối thoại, tham vấn để xem xét điều chỉnh, bổ sung phương án bồi thường đã sử dụng sức mạnh cưỡng chế để giải quyết. Hậu quả là bất đồng trong bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp không những không được giải quyết triệt để, dứt điểm mà còn làm bùng phát các xung đột xã hội gay gắt, tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị, xã hội. Vì vậy, lợi ích của người có đất bị thu hồi phải được đặt ngang bằng với lợi ích của chủ đầu tư. Phải coi quyền sử dụng đất không chỉ là quyền tài sản bình thường mà còn là một loại vật quyền, tồn tại song song với quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Chỉ trên một thái độ coi trọng quyền của người sử dụng đất như vậy, thì Nhà nước mới có thể có cách ứng xử phù hợp với người có đất bị thu hồi, mới không thu hồi đất nông nghiệp một cách tùy tiện và khi buộc phải thu hồi, thì phải bồi thường một cách thỏa đáng cho người có đất bị thu hồi. Tuy nhiên cũng cần phải thấy rằng, giá trị tăng thêm của đất được quyết định bởi ba yếu tố: điều kiện thuận lợi do tự nhiên mang lại; sự đầu tư của người sử dụng đất hoặc của nhà đầu tư; quy hoạch sử dụng đất và đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của đất nước. Lâu nay do chưa nhận thức đúng đắn về những nguyên nhân tạo ra giá trị tăng thêm của đất và do những bất cập trong quản lý Nhà nước về đất đai, nên chúng ta chưa có sự điều tiết hợp lý, chưa giải quyết hài hòa các mối lợi ích trong quan hệ thu hồi và bồi thường đối với đất. Do vậy, hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải dựa trên nguyên tắc giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của doanh nghiệp và lợi ích của người bị thu hồi đất, đó cũng chính là đảm bảo lợi ích của ba chủ thể này trong quá trình điều phối đất đai. Có như vậy thì sự phát triển của đất nước mới mang tính bền vững và đảm bảo sự công bằng xã hội.- Thứ ba, hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải đặt trong mối quan hệ với việc hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung và các đạo luật khác có liên quan.Chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một chế định cơ bản của pháp luật đất đai. Chế định này có mối quan hệ mật thiết với các quy định khác của pháp luật đất đai như quy định về những trường hợp thu hồi đất; quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thu hồi đất; quy định về giá đất bồi thường, trình tự, thủ tục bồi thường v.v. Vì vậy, việc hoàn thiện chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp không thể tách rời với việc hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung; bởi lẽ, hoàn thiện chế định này mà không đặt trong mối quan hệ với các quy định khác có liên quan của pháp luật đất đai sẽ không đảm bảo tính thống nhất, tương thích, đồng thời sẽ tạo nên những rào cản, khó khăn cho quá trình thực thi. Mặt khác, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp còn là khu vực giao thoa giữa các quy định của pháp luật đất đai với các đạo luật khác có liên quan như: Luật Dân sự, Luật Nhà ở, Luật Xây dựng, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tố tụng hành chính, Luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật đầu tư và Luật doanh nghiệp v.v. Để nâng cao hiệu quả thực thi chế định pháp luật này thì tính thống nhất, tương thích, đồng bộ với các đạo luật khác có liên quan, cần được chú trọng trong quá trình hoàn thiện các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.- Thứ tư, hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải gắn liền với việc dứt điểm hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đi đôi với hiện đại hoá hệ thống bản đồ địa chính, hồ sơ địa chính.Ở nước ta do tính chất đặc thù của chế độ sở hữu đất đai nên quyền sử dụng đất (QSDĐ) được pháp luật thừa nhận là một loại tài sản đặc biệt được phép trao đổi trên thị trường. Tuy nhiên, khác với các loại hàng hoá khác, QSDĐ “cần được “đóng gói” để dễ dàng cầm nắm, trao đổi, nghĩa là chúng cần được đo đạc, lập hồ sơ ô thửa, đánh số, cấp giấy chứng nhận để dễ dàng lưu chuyển. Chứng thư đó càng ổn định, càng đáng tin cậy, thì đất đai mới sống tự do các cuộc đời riêng của nó…”.Với tư cách đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước trao QSDĐ cho người sử dụng thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ đối với người đang sử dụng đất ổn định. Hình thức pháp lý xác lập QSDĐ hợp pháp là việc Nhà nước cấp giấy chứng nhận chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) cho người sử dụng đất. Điều này có nghĩa là khi người sử dụng đất được Nhà nước cấp GCNQSDĐ; họ sẽ được pháp luật bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp trong sử dụng đất đai. Để Luật Đất đai hoàn chỉnh và tiến tới “xây dựng một Bộ luật Đất đai phù hợp với một nước công nghiệp” thì toàn bộ quỹ đất tự nhiên trên cả nước phải được “lập hồ sơ ô thửa, đánh số, cấp giấy chứng nhận”, thuận lợi trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai cũng như minh bạch về quyền lợi kinh tế của người đang sử dụng đất. Trong điều kiện người sử dụng đất đã được cấp GCNQSDĐ thì việc tính toán bồi thường về đất cho họ khi Nhà nước thu hồi đất sẽ trở nên thuận lợi hơn rất nhiều. Thực tế cho thấy, những khó khăn, phức tạp, khiếu nại nẩy sinh trong công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng (GPMB) nói chung và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng chủ yếu phát sinh từ các trường hợp không có hoặc thiếu các giấy tờ về QSDĐ. Trong trường hợp này, khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện bồi thường phải dựa trên việc xác nhận nguồn gốc, thời gian, mục đích sử dụng đất của UBND cấp xã làm căn cứ lập phương án bồi thường, GPMB. Việc xác nhận nguồn gốc, thời gian, mục đích sử dụng đất gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp do hồ sơ, tài liệu về đất đai lưu giữ của chính quyền cấp xã có nhiều biến động, chưa cập nhật thường xuyên, nhất là lịch sử của quan hệ đất đai ở Việt Nam diễn ra khá phức tạp, nhiều biến động qua các thời kỳ chiến tranh, qua các thời kỳ chuyển đổi ruộng đất... Điều này dẫn đến việc lập phương án bồi thường, GPMB nói chung và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng thiếu chính xác, không công bằng và gây ra các khiếu nại, thắc mắc hoặc không đồng thuận từ phía người bị thu hồi đất. Để khắc phục những tồn tại này, việc hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải hướng tới việc hoàn thành dứt điểm công tác cấp GCNQSDĐ đi đôi với hiện đại hoá hệ thống bản đồ địa chính, hồ sơ địa chính.- Thứ năm, hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cần xem xét, tham khảo kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của các nước trên thế giới về lĩnh vực này.Hiện nay nước ta đã trở thành thành viên chính thức của nhiều tổ chức quốc tế trong khu vực và thế giới như Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN), Diễn đàn hợp tác kinh tế Thái Bình Dương (APEC), Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) v.v  và là nước thứ 12 đàm phán gia nhập Hiệp định đối tác kinh tế chiến lược xuyên Thái Bình Dương (TPP). Quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng đặt ra yêu cầu Việt Nam phải cam kết tuân thủ luật lệ của các tổ chức này. Muốn vậy, hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật đất đai nói riêng của nước ta phải tương thích với các quy tắc và luật lệ chung của thế giới. Mặt khác, việc xây dựng và thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở nước ta dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu trong điều kiện kinh tế thị trường là một điều khá đặc trưng ở Việt Nam và chưa có tiền lệ trên thế giới. Hơn nữa, thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp luật này cho thấy đây là vấn đề rất khó khăn, phức tạp do nó trực tiếp “động chạm” đến lợi ích thiết thực của các bên có liên quan. Vì vậy, chúng ta phải từng bước xây dựng, sửa đổi và hoàn thiện nhằm đáp ứng đòi hỏi của quá trình phát triển đất nước đặt trong bối cảnh kinh tế thị trường. Việc nghiên cứu, tìm hiểu và tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của các nước trên thế giới (đặc biệt là kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của những nước có nhiều điểm tương đồng về chính trị, lịch sử, văn hóa, pháp luật ... với Việt Nam) là rất cần thiết. Điều này không chỉ giúp chúng ta lựa chọn, tiếp thu những kinh nghiệm bổ ích để vận dụng sáng tạo vào quá trình hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và làm cho lĩnh vực này tương thích với pháp luật của các nước, mà còn giúp nước ta tránh lặp lại những sai lầm mà các nước đã gặp phải trong quá trình phát triển đất nước dưới tác động của toàn cầu hóa.Theo: Phạm Thu ThủyLink Luận án: Tại đây