NHÓM GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP.

3.1.1.   Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp3.1.1.1.   Hoàn thiện các quy định về nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đấtKhoản 2, Điều 42 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi”.-   Theo quy định này, trước tiên người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng; tiếp đó, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi. Như vậy, về mặt nguyên tắc, người bị thu hồi đất nông nghiệp thì được bồi thường bằng việc giao đất nông nghiệp mới, đây dường như là nguyên tắc ưu tiên; nếu không có đất nông nghiệp để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi. Trên thực tế việc bồi thường “đất bằng đất” là ít tính khả thi như đã phân tích ở chương 2. Hầu hết các địa phương đều chọn phương án bồi thường bằng tiền (với giá trị tương ứng với quyền sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi) cho người bị mất đất sản xuất. Như vậy, vấn đề đặt ra là, nếu xác định ưu tiên bồi thường bằng việc giao đất mới là nguyên tắc áp dụng thống nhất, cho tất cả các trường hợp được bồi thường về đất, thì cần thiết phải tạo quỹ đất sạch để người sử dụng đất có điều kiện được thụ hưởng nguyên tắc trên, thế nhưng việc tạo quỹ đất sạch là rất khó trong thực tiễn hiện nay. Vì vậy, cần xác định việc thực hiện nguyên tắc này là ưu tiên chỉ với địa phương nào còn quỹ đất sạch để bồi thường; hoặc xác định nguyên tắc này chỉ có thể được áp dụng giới hạn đối với một số chủ thể, hoặc trong một số trường hợp nhất định, thì nên có sự phân loại và quy định rõ ràng để đặc định hóa về nguyên tắc và đảm bảo tính khả thi trong việc thực hiện, tránh tình trạng đã là nguyên tắc mà lại không được thực hiện bởi vì nó không thể thực hiện.-  Mặt khác, quy định thời điểm tính giá bồi thường là thời điểm có quyết định thu hồi đất là chưa hợp lý và chưa phù hợp với thực tế, vì các lý do sau đây: Một là, trong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng, đa số các khiếu nại của người dân liên quan đến mức giá đất bồi thường. Theo quy định hiện hành, người dân được bồi thường theo phương án do cơ quan nhà nước phê duyệt khi có quyết định thu hồi đất. Tuy nhiên, từ lúc có quyết định thu hồi đất cho đến khi cơ quan chức năng hoàn thành thủ tục để người dân nhận tiền bồi thường kéo dài trong một khoảng thời gian, thậm chí có khi là 3 năm hoặc 5 năm. Khi đó, giá đất tại thời điểm nhận tiền bồi thường đã khác xa so với giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Vì vậy, người bị thu hồi đất luôn chịu thiệt thòi. Trong những năm đó, giá đất và cả chính sách bồi thường về đất đai đã thay đổi, đồng tiền giảm giá trị, cơ hội đầu tư kinh doanh hay có nhà ở của người dân cũng bị mất… Hai là, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp (đặc biệt là xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà ở thương mại); người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp (thông thường giá đất này rất thấp chỉ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng/m2). Sau đó, diện tích đất này được giao cho các công ty kinh doanh xây dựng nhà ở. Họ tiến hành san lấp nền và xây dựng nhà ở để bán. Mỗi m2 đất lúc này có giá trị lên đến vài triệu hoặc vài chục triệu đồng. Sự chênh lệch về địa tô được tạo ra từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất không được điều tiết vào ngân sách nhà nước mà rơi vào túi của chủ đầu tư và làm cho họ giàu lên một cách nhanh chóng. Điều này góp phần làm gia tăng khoảng cách giàu - nghèo trong xã hội.Để khắc phục những bất cập trên, theo chúng tôi nên sửa đổi quy định về vấn đề này theo hướng sau đây: quy định việc tính giá bồi thường theo thời điểm trả tiền bồi thường trên thực tế. (mặc dù trong Nghị định số 69/2009/NĐ-CP đã có quy định về việc điều chỉnh giá đất cho sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong một số trường hợp, theo Điều 11; nhưng về mặt nguyên tắc, thời điểm tính giá bồi thường vẫn là thời điểm quyết định thu hồi đất, theo Khoản 2, Điều14. Vì vậy, cần phải có sự quy định thống nhất về vấn đề này). Khi thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư, Nhà nước cần phải dự liệu được lợi ích sẽ thu được để thực hiện bồi thường cho hợp lý và công bằng (tránh tình trạng lợi ích chỉ thuộc về các nhà đầu tư, còn người dân bị mất đất lại không được hưởng lợi ích của sự “phát triển” đó), như thực hiện chính sách thuế đối với doanh nghiệp, điều tiết nguồn lợi thu được cho người bị thu hồi đất thông qua mức bồi thường và hỗ trợ thỏa đáng.3.1.1.2.   Hoàn thiện quy định về cơ chế xác định giá đất bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệpTheo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền theo khung giá đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) quy định tại thời điểm thu hồi đất (khoản 4, Điều 56 Luật Đất đai năm 2003). Giá đất này được gọi là “giá Nhà nước” và thường thấp hơn nhiều so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường (được gọi tắt là “giá thị trường”). Để khắc phục bất cập này, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (sau đây gọi tắt là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009) quy định khi Nhà nước phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, mà giá đất do UBND cấp tỉnh chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp (khoản 1 Điều 11). Tuy nhiên, thực tế triển khai quy định này gặp không ít những trở ngại: Một là, việc xác định “giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường” là một điều không hề đơn giản, nếu không có một cơ quan chuyên trách về thu thập, xử lý thông tin về giá đất để đưa ra giá chuyển nhượng chính xác trên thị trường; bởi lẽ, giá đất trên thị trường hàm chứa yếu tố “ảo” và không phản ánh đúng giá trị thực của các giao dịch về quyền sử dụng đất trên thị trường biểu thị thông qua đại lượng giá cả. Điều này có nguyên nhân do người dân thường có xu hướng khai giá thấp hơn với giá chuyển nhượng đất trên thực tế nhằm giảm thiểu các khoản thuế, phí mà họ phải đóng trong quá trình chuyển nhượng. Mặt khác, giá đất hình thành thông qua việc xác lập các giao dịch về đất đai còn phụ thuộc vào sở thích, tâm lý, thị hiếu, trình độ, phong tục, tập quán… của người dân mà các yếu tố này lại không giống nhau giữa các địa phương, các vùng, miền; Hai là, việc quy định “sát với giá thực tế trên thị trường” là một khái niệm mang tính định tính mà không mang tính định lượng. Điều này sẽ gây ra những cách hiểu khác nhau giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình thực thi, tạo “kẽ hở” cho việc áp đặt ý muốn chủ quan của các cơ quan công quyền trong áp dụng; theo đó, “sát với giá thực tế trên thị trường” được hiểu như thế nào, “sát” trên hay “sát” dưới và thị trường ở đây được hiểu là thị trường nào: thị trường trước khi Nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng hay thị trường sau khi Nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng. Hơn nữa, hiện nay ở nước ta chưa hình thành một tổ chức chuyên theo dõi, thu thập, đánh giá, xử lý các thông tin về giao dịch đất đai trên thị trường để có thể đưa ra giá đất chính xác trên thị trường hàng ngày. Vì vậy, quy định này của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 dường như ít có tính khả thi. Theo Luật Đất đai năm 2013, vai trò của tổ chức tư vấn xác định giá đất đã được đề cập (Khoản 3, Điều 114), vấn đề đặt ra là Nhà nước cần có sự đầu tư thích đáng cho sự ra đời và hoạt động của các tổ chức này, đồng thời có những quy chuẩn chặt chẽ cho việc thành lập các tổ chức này để đảm bảo hiệu quả hoạt động của nó.Tại điểm c, Khoản 1, Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 hiện nay, nguyên tắc xác định giá đất “sát với giá thị trường” đã được thay bằng thuật ngữ “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường”, thiết nghĩ, thuật ngữ này cũng chỉ là một khái niệm tương đương mà không giải quyết được một cách thấu đáo bản chất của vấn đề còn tồn tại đã được phân tích ở trên.Ở một khía cạnh khác, cơ chế xác định giá đất theo pháp luật đất đai hiện hành còn tồn tại những bất hợp lý. Thực tế cho thấy, giá đất do UBND cấp tỉnh quy định ít nhiều phụ thuộc vào ý chí chủ quan và cách đánh giá, nhìn nhận một chiều từ phía các cơ quan quản lý đất đai ở địa phương; theo đó, khung giá đất do UBND cấp tỉnh xây dựng, trình Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp thông qua và công bố vào ngày 01/01 hàng năm. Giá đất này được sử dụng làm căn cứ để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng. Như vậy, cơ chế xây dựng giá đất của Nhà nước dường như mang tính áp đặt của các cơ quan công quyền mà không có sự tham gia đóng góp ý kiến của người bị thu hồi đất thông qua hình thức tham vấn cộng đồng trong quá trình xây dựng giá đất hoặc không có sự tham khảo ý kiến của những cơ quan định giá đất chuyên nghiệp, của các chuyên gia về định giá đất. Điều này bắt nguồn từ các nguyên nhân cơ bản sau: (i) Hiện nay, chúng ta thiếu những quy trình cụ thể trong việc định giá đất và quản lý giá đất; đồng thời thiếu những cán bộ chuyên trách đảm đương vấn đề này. Hoạt động của các tổ chức tư vấn về giá đất dường như chưa đáp ứng được đòi hỏi của xã hội; (ii) Khi tiến hành định giá đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường áp đặt ý chí chủ quan trong xây dựng giá đất, chưa quan tâm đúng mức và đi sâu phân tích thực trạng chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường; Hơn nữa, giá đất được hình thành không chỉ dựa trên các yếu tố vật chất, như khả năng sinh lợi, vị trí địa lý, diện tích đất, mức độ hoàn thiện của hệ thống cơ sở hạ tầng,… mà còn phụ thuộc vào các yếu tố phi vật chất như sở thích, phong tục, tập quán, các yếu tố phong thủy,… Do vậy, Nhà nước cần có sự xem xét, đánh giá một cách toàn diện ảnh hưởng của các yếu tố để xác định giá đất một cách chính xác, hợp lý; (iii) Nước ta vẫn chưa có cơ quan chuyên trách định giá đất ở cấp trung ương cũng như ở các địa phương nên rất khó theo dõi sát, nắm bắt kịp thời nhữngdiễn biến của giá đất trong quá trình biến động của thị trường; (iv) Pháp luật đất đai quy định UBND cấp tỉnh vừa là cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất vừa là cơ quan xây dựng khung giá đất làm căn cứ để tính bồi thường cho các đối tượng mà mình ra quyết định thu hồi đất. Đây là điều không hợp lý. Nó tạo ra tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” và dường như gây ra sự thiếu công bằng trong thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.Từ những lý do nêu trên, giải pháp khắc phục được đưa ra là:- Thứ nhất, Nhà nước cần xây dựng cơ chế đồng bộ, thống nhất về đào tạo, bồi dưỡng trình độ chuyên môn và nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ định giá đất đi đôi với việc thành lập những tổ chức tư vấn, định giá đất chuyên nghiệp. Cần xác lập một cơ chế pháp lý rõ ràng cho một nghề nghiệp mới là định giá đất đai - bất động sản ở nước ta, để chuyên nghiệp hóa hoạt động định giá bất động sản; đào tạo có chất lượng (cả chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp) cho đội ngũ các nhà định giá đất đai-  bất động sản một cách bài bản về tất cả các vấn đề có liên quan đến định giá, đồng thời cấp chứng chỉ hành nghề cho các nhà định giá đất.Đã đến lúc cần phải chuyển giao việc xác định giá đất từ UBND cấp tỉnh sang cho các tổ chức tư vấn, định giá đất chuyên nghiệp thực hiện. Nhà nước giữ vai trò quản lý nhà nước về việc định giá đất. Trong tương lai, nên tiến tới thực hiện xã hội hóa việc định giá đất và thẩm định giá đất làm căn cứ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đồng thời giao cho các tổ chức chuyên trách, có uy tín nghề nghiệp (có năng lực tài chính độc lập, có công nghệ hiện đại, nguồn nhân lực có trình độ chuyên môn cao, có kinh nghiệm và đạo đức, trách nhiệm với nghề nghiệp) tiến hành định giá đất và thẩm định giá đất. Với điều kiện các tổ chức này phải cam kết, chịu trách nhiệm về tính khách quan, chính xác của giá đất, phù hợp với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường, mà không nhất thiết những tổ chức này phải là tổ chức định giá đất do Nhà nước thành lập. Mô hình các tổ chức tư vấn, định giá đất chuyên nghiệp và độc lập đã được thực hiện và hoạt động hiệu quả ở các nước như Hàn Quốc, Singapore, đây cũng là điều mà Việt Nam nên học hỏi.Thứ hai, cần xem xét lại cơ chế áp dụng giá đất để xử lý lợi ích kinh tế trong các quan hệ đất đai một cách phù hợp và công bằng, điều này được luận giải dựa trên những cơ sở sau đây:Một là, hiện nay giá đất do UBND cấp tỉnh quy định được sử dụng làm căn cứ để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, tiền xử phạt đối với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, tính tiền bồi thường khi người có hành vi vi phạm pháp luật đất đai mà gây thiệt hại cho Nhà nước, tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Có thể thấy, các nghĩa vụ tài chính nêu trên là những nghĩa vụ mà người sử dụng đất có trách nhiệm thực hiện đối với Nhà nước trong quá trình sử dụng đất. Trong khi đó, việc Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường chỉ thực hiện đối với một nhóm người sử dụng đất nhất định, ở những khu vực quy hoạch để phát triển đô thị hoặc xây dựng các khu công nghiệp mà thông thường những khu vực này nằm ở đồng bằng nơi có điều kiện phát triển thuận lợi. Do vậy, việc thu hồi đất ảnh hưởng đến lợi ích của một bộ phận nông dân bị thu hồi đất. Nếu việc xác định giá đất bồi thường không hợp lý sẽ gây ra sự không công bằng về lợi ích kinh tế giữa người sử dụng đất và Nhà nước.Để khắc phục sự bất cập về việc xác định giá đất bồi thường, UBND cấp tỉnh thường xuyên điều chỉnh bảng giá đất hàng năm cho sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường ở địa phương theo hướng năm sau cao hơn năm trước. Tuy nhiên, việc điều chỉnh bảng giá đất ngày càng tăng cũng gây nên những hiệu ứng tiêu cực cho người sử dụng đất khi thực hiện các nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với Nhà nước; đó là người sử dụng đất phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính với số tiền lớn. Nếu đặt trong mối quan hệ so sánh của việc điều chỉnh giá đất nhằm đảm bảo quyền lợi cho một bộ phận người bị thu hồi đất với việc thực hiện nghĩa vụ tài chính của mọi người sử dụng đất thì “có hợp lý không khi đòi hỏi đảm bảo quyền lợi cho một thiểu số người để rồi các nghĩa vụ tài chính mà tất cả người sử dụng đất phải gánh chịu sẽ đồng loạt tương ứng tăng theo?”. Việc áp dụng bảng giá đất điều chỉnh hàng năm theo xu hướng tăng sẽ gây hậu quả đặc biệt bất lợi đối với những người sử dụng đất có thu nhập thấp ở khu vực đô thị, hay người dân ở khu vực nông thôn; bởi vì giá đất do Nhà nước quy định tiến sát với giá thị trường sẽ là “gánh nặng” kinh tế khi thực hiện nghĩa vụ tài chính về sử dụng đất quá cao so với mức thu nhập của họ. Ngược lại, giá đất này được sử dụng để tính bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất thì lại không được người sử dụng đất chấp nhận, bởi với số tiền bồi thường đó, người dân không thể nhận lại được một mảnh đất có giá trị sử dụng tương ứng.- Hai là, cần phải nhận thức được rằng, căn cứ phát sinh và hậu quả pháp lý của các trường hợp thu hồi đất là khác nhau và có cách tiếp cận phù hợp.- Trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và mục tiêu phát triển kinh tế là do nhu cầu của Nhà nước và vì lợi ích của toàn xã hội. Tuy nhiên, nó xảy ra ngoài ý muốn của người sử dụng đất và làm đảo lộn cuộc sống ổn định của họ. Vì vậy, Nhà nước phải bồi thường thỏa đáng cho người sử dụng đất và giúp đỡ họ nhanh chóng ổn định cuộc sống.-  Trường hợp người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật đất đai, gây thiệt hại cho Nhà nước thì ngoài việc bị xử phạt, họ còn phải bồi thường cho Nhà nước. Trong trường hợp này, bồi thường thiệt hại là hậu quả pháp lý của hành vi vi phạm pháp luật do người sử dụng đất gây ra, có tác dụng răn đe, phòng ngừa đối với những người khác, nên số tiền mà người sử dụng đất phải bồi thường cần được tính toán sao cho đúng là một biện pháp chế tài đủ sức răn đe, giáo dục.-  Trường hợp người sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với Nhà nước thì cần phải xem xét mức động viên vào ngân sách ở một mức độ nhất định phù hợp với khả năng của đại đa số người sử dụng đất; bởi lẽ, ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất ổn định lâu dài v.v. Còn người sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất có quyền chiếm hữu, sử dụng đất đai. Do vậy, họ có quyền được hưởng lợi ích tạo ra từ đất. Trong quá trình sử dụng đất, việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước là cần thiết nhằm đảm bảo sự công bằng và động viên nguồn thu vào ngân sách nhà nước để Nhà nước có nguồn lực đầu tư trở lại cho đất đai nhằm cải tạo, bồi bổ đất…Vì vậy, khi Nhà nước điều tiết các nguồn lợi này, nên quy định tỷ lệ động viên ở một mức giá vừa phải. Có như vậy mới đảm bảo tính khả thi và khuyến khích người sử dụng đất có ý thức trách nhiệm trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước.Những phân tích trên đây cho thấy, việc Nhà nước quy định giá đất làm cơ sở để thực hiện các nghĩa vụ tài chính và tính bồi thường khi thu hồi đất dường như là một sự bất hợp lý. Để giải quyết vấn đề này, có thể thực hiện theo giải pháp: Nhà nước xác định riêng giá đất với mục đích tính bồi thường khi thu hồi đất, trên cơ sở giá đất đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất nói chung và người sử dụng đất nông nghiệp nói riêng, giá đất này được tính theo giá thị trường tại thời điểm bồi thường.Hiện nay, với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2013, pháp luật cũng đã phần nào khắc phục được những hạn chế trong quy định về giá đất tính bồi thường, bằng cách quy định hai loại giá đất, đó là giá đất theo “bảng giá đất” và “giá đất cụ thể”. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01/01 của năm đầu kỳ. Do tính chất ổn định của bảng giá đất nên nó được sử dụng làm căn cứ để tính các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Còn “giá đất cụ thể” được xác định ở một thời điểm nhất định, phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai. Giá đất cụ thể được xác định làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Quy định này giúp cho giá đất bồi thường được sát thực hơn và phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường, nhằm đảm bảo quyền lợi cho người bị thu hồi đất. Tuy nhiên, xác định giá đất cụ thể như thế nào, từ thời điểm xác định giá đất đến khi người dân được nhận tiền bồi thường trong khoảng thời gian bao lâu để đảm bảo giá đất bồi thường được chính xác, công bằng. Điều này liên quan đến quy trình xác định giá đất, đòi hỏi pháp luật phải có những hướng dẫn rõ ràng hơn trong văn bản hướng dẫn thi hành.Theo: Phạm Thu ThủyLink Luận án: Tại đây