Chính sách bảo mật

Hành vi làm lộ bí mật nhà nước là một trong những tội phạm trọng tội trong ngành công an và an ninh. Đặc biệt, đối với cán bộ công làm lô, hành vi này không chỉ vi phạm pháp luật mà còn đe dọa đến an ninh quốc gia và an toàn xã hội.Bí mật nhà nước là gì?Căn cứ theo khoản 1, 2 Điều 2 Luật Bảo vệ bí mật nhà nước 2018 quy định:Bí mật nhà nước là thông tin có nội dung quan trọng do người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xác định căn cứ vào quy định Luật Bảo vệ bí mật nhà nước 2018, chưa công khai, nếu bị lộ, bị mất có thể gây nguy hại đến lợi ích quốc gia, dân tộc.Hình thức chứa bí mật nhà nước bao gồm tài liệu, vật, địa điểm, lời nói, hoạt động hoặc các dạng khác.Bảo vệ bí mật nhà nước là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng lực lượng, phương tiện, biện pháp để phòng, chống xâm phạm bí mật nhà nước.Cán Bộ Công Làm Lộ Và Hành Vi Làm Lộ Bí Mật Nhà Nước:Pháp luật về cơ yếu quy định một loạt các hành vi bị cấm liên quan đến làm lộ bí mật nhà nước. Dưới đây là một số ví dụ về các hành vi này:Chuyển Mục Đích Sử Dụng Máy Tính và Thiết Bị Khác: Chuyển đổi mục đích sử dụng máy tính và thiết bị khác đã được sử dụng để soạn thảo, lưu trữ, hoặc trao đổi thông tin bí mật nhà nước trước khi loại bỏ thông tin bí mật nhà nước.Sử Dụng Thiết Bị Thu, Phát Tín Hiệu, Ghi Âm, Ghi Hình: Sử dụng các thiết bị có khả năng thu, phát tín hiệu, ghi âm, ghi hình trong các hội nghị, hội thảo, cuộc họp có nội dung bí mật nhà nước dưới mọi hình thức mà chưa được sự cho phép từ người có thẩm quyền.Đăng Tải và Phát Tán Bí Mật Nhà Nước: Đăng tải hoặc phát tán thông tin bí mật nhà nước trên phương tiện thông tin đại chúng, mạng Internet, mạng máy tính và mạng viễn thông.Như vậy, hành vi làm lộ bí mật nhà nước là hành vi vi phạm pháp luật.Lợi Dụng Vị Trí Chức Vụ:Các cán bộ công làm lộ thông tin thường có trách nhiệm quản lý và xử lý thông tin nhạy cảm liên quan đến an ninh quốc gia và bí mật nhà nước. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, họ có thể lợi dụng vị trí chức vụ để tiết lộ thông tin mật cho người khác hoặc sử dụng thông tin đó vì lợi ích cá nhân.Nguy Cơ Làm Lộ Thông Tin Quan Trọng:Hành vi làm lộ bí mật nhà nước của các cán bộ công làm lô có thể dẫn đến việc tiết lộ thông tin quan trọng cho những tổ chức hoặc cá nhân có ý định gây hại đối với quốc gia. Thông tin này có thể liên quan đến kế hoạch quân sự, an ninh, kinh tế, hoặc các hoạt động tình báo.Luật Cán Bộ, Công Chức 2008 quy định những điểm sau đây:Không Tiết Lộ Thông Tin Bí Mật Nhà Nước: Cán bộ, công chức không được tiết lộ thông tin liên quan đến bí mật nhà nước dưới mọi hình thức.Thời Hạn Không Làm Công Việc Liên Quan Đến Bí Mật Nhà Nước: Cán bộ, công chức làm việc ở các lĩnh vực liên quan đến bí mật nhà nước thì ít nhất trong thời hạn 05 năm kể từ khi nghỉ hưu hoặc thôi việc, họ không được làm công việc có liên quan đến ngành, nghề mà họ đã đảm nhiệm cho tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài hoặc liên doanh với nước ngoài.Danh Mục Các Lĩnh Vực Cấm Cán Bộ, Công Chức Làm: Chính phủ quy định danh mục cụ thể của các lĩnh vực, nghề nghiệp, công việc, và thời hạn liên quan đến các quy định này.Các quy định này giúp đảm bảo tính bảo mật và an toàn của thông tin bí mật nhà nước và ngăn ngừa hành vi làm lộ thông tin này.Theo Điều 19 Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định như sau:Những việc cán bộ, công chức không được làm liên quan đến bí mật nhà nước1. Cán bộ, công chức không được tiết lộ thông tin liên quan đến bí mật nhà nước dưới mọi hình thức.2. Cán bộ, công chức làm việc ở ngành, nghề có liên quan đến bí mật nhà nước thì trong thời hạn ít nhất là 05 năm, kể từ khi có quyết định nghỉ hưu, thôi việc, không được làm công việc có liên quan đến ngành, nghề mà trước đây mình đã đảm nhiệm cho tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài hoặc liên doanh với nước ngoài.3. Chính phủ quy định cụ thể danh mục ngành, nghề, công việc, thời hạn mà cán bộ, công chức không được làm và chính sách đối với những người phải áp dụng quy định tại Điều này.Theo đó, những việc nêu trên công chức không được làm khi liên quan đến bí mật nhà nước.Hậu Quả Và Xử Lý Hành Vi Làm Lộ Bí Mật Nhà Nước:Theo khoản 4 Điều 19 Nghị định 144/2021/NĐ-CP thì hành vi vi phạm quy định về bảo vệ bí mật nhà nước bị xử phạt như sau:Vi phạm quy định về bảo vệ bí mật nhà nước...4. Phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng đối với một trong những hành vi sau đây:a) Làm lộ bí mật nhà nước; làm mất tài liệu, vật chứa bí mật nhà nước nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự;b) Đăng tải, phát tán bí mật nhà nước trên phương tiện thông tin đại chúng, mạng Internet, mạng máy tính và mạng viễn thông không đúng quy định của pháp luật;c) Truyền đưa bí mật nhà nước trên phương tiện thông tin, viễn thông không đúng quy định của pháp luật....Như vậy, khi cán bộ, công chức làm lộ bí mật nhà nước sẽ bị xử phạt hành chính với mức phạt tiền từ 20.000.00 đồng đến 30.000.000 đồng.Ngoài ra cán bộ, công chức có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự đối với hành vi làm lộ bí mật nhà nước nếu thuộc quy định tại Điều 337, 338 Bộ luật Hình sự 2015 (sửa đổi, bổ sung 2017) về các tội như sau:- Tội cố ý làm lộ bí mật nhà nước.- Tội vô ý làm lộ bí mật nhà nước.Hình Phạt Hành chính: Cán bộ công làm lô bị xác định làm lộ thông tin bí mật nhà nước có thể bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật. Hình phạt có thể bao gồm việc kỷ luật, cảnh cáo, buộc thôi việc, hoặc bị giới hạn trong quyền và nghĩa vụ công việc.Hình Phạt Hình Sự: Trong những trường hợp nghiêm trọng hơn, hành vi làm lộ bí mật nhà nước của cán bộ công làm lô có thể bị truy cứu hình sự và phải đối mặt với án phạt tù từ năm năm trở lên, tù chung thân hoặc thậm chí là tử hình. Điều này phản ánh sự nghiêm trọng và nguy hiểm của việc làm lộ thông tin quan trọng.Thủ Tục Và Quy Định Xử Lý:Thủ Tục Pháp Luật: Thông tin chi tiết về thủ tục và quy định xử lý hành vi làm lộ bí mật nhà nước của cán bộ công làm lô có thể được tìm thấy tại Thủ Tục Pháp Luật. Trang web này cung cấp thông tin về quá trình điều tra, truy tố và xử lý theo quy định của pháp luật.Kết LuậnHành vi làm lộ bí mật nhà nước của cán bộ công làm lô là một tội phạm nghiêm trọng, đe dọa đến an ninh quốc gia và an toàn xã hội. Thủ Tục Pháp Luật cung cấp thông tin chi tiết để bạn hiểu rõ hơn về quy định và thủ tục xử lý hành vi này, cũng như hậu quả mà việc này có thể gây ra đối với cán bộ công làm lô và an ninh quốc gia.

3.3. Thực trạng quy định pháp luật về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách được quy định khá phân tán bởi nhiều văn bản pháp luật khác nhau, trong đó có pháp luật thực hiện dân chủ cơ sở, pháp luật ngân sách, pháp luật đầu tư, pháp luật quản lý tài sản công, pháp luật thanh tra, pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền các cấp và Mặt trận tổ quốc. Với các mức độ tham gia cụ thể như sau: 3.3.1. Được biết thông tin về ngân sách nhà nước. Quyền tham gia của người dân nói chung, ngân sách nhà nước nói riêng ở Việt Nam hiện được quy định đầy đủ nhất tại cấp cơ sở dưới tên gọi “thực hiện dân chủ”, trước đây được điều chỉnh bởi Pháp lệnh số 34, mới đây được xây dựng thành Luật Thực hành dân chủ ở cơ sở năm 2022. Theo đó, quyền tham gia được ghi nhận với các mức độ gồm: Được biết thông tin thể hiện với quy định là Công khai ngân sách nhà nước; Nhân dân bàn và quyết định; Nhân dân tham gia ý kiến; Nhân dân kiểm tra giám sát. trong đó có lĩnh vưc ngân sách được sửa đổi và ghi nhận khá cụ thể. Đối với mức độ thấp nhất, được biết thông tin về ngân sách được quy định dưới tên gọi: Công khai ngân sách. Cụ thể như sau: Theo quy định chung tại điểm a khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015, người dân được biết thông tin về ngân sách nước khi nhà nước công khai, với các nội dung chủ yếu gồm: Dự toán ngân sách nhà nước trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân; dự toán ngân sách nhà nước đã được cấp có thẩm quyền quyết định; báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước; quyết toán ngân sách nhà nước được Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn; dự toán, tình hình thực hiện, quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ và các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Theo quy định này, ngân sách nhà nước được công khai được phân loại thành những nội dung khác nhau: Thứ nhất là công khai ngân sách của các cấp ngân sách; Thứ hai là công khai ngân sách của các đơn vị dự toán, các tổ chức được ngân sách nhà nước tài trợ; Thứ ba là các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Cụ thể như sau: Thứ nhất, đối với các cấp ngân sách nhà nước - Ngân sách trung ương, căn cứ vào điểm a khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 343/2016/TT-BTC Hướng dẫn thực hiện công khai ngân sách nhà nước đối với các cấp ngân sách nhà nước (Thông tư 343/2016), có bốn nội dung ngân sách trung ương phải công khai gồm: 1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương 2, Công khai số liệu dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương đã được Quốc hội quyết định; 3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước quý (06 tháng, năm) đã được báo cáo Chính phủ; 4, Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách nhà nước đã được Quốc hội phê chuẩn. Đối với ngân sách cấp tỉnh, theo Điều 7 Thông tư 343/2016, bốn nội dung ngân sách cần phải công khai gồm: 1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp tỉnh; 2, Công khai số liệu dự toán ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp tỉnh đã được Hội đồng nhân dân quyết định; 3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách địa phương quý (06 tháng, năm) đã được báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; 4, Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách địa phương đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn. Đối với ngân sách cấp huyện, theo Điều 11 Thông tư 343/2016, bốn nội dung ngân sách cần phải công khai gồm: 1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định dự toán ngân sách huyện và phân bổ ngân sách cấp huyện; 2, Công khai số liệu dự toán ngân sách huyện và phân bổ ngân sách cấp huyện đã được Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định; 3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách huyện quý (06 tháng, năm) đã được báo cáo Ủy ban nhân dân cấp huyện; 4, Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách huyện đã được Hội đồng nhân dân cấp huyện phê chuẩn. Đối với ngân sách cấp xã, theo Điều 15 Thông tư 343/2016, bốn nội dung ngân sách cần phải công khai gồm: 1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu và thuyết minh làm căn cứ trình Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài chính khác ở xã; 2, Công khai số liệu dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định; 3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách xã quý (06 tháng, năm); 4, Công khai quyết toán ngân sách xã và kết quả thực hiện các hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã phê chuẩn. Về hình thức công khai của các cấp ngân sách nhà nước: Hiện được quy định chung tại điểm b khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015 gồm: công bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Phụ thuộc vào từng cấp ngân sách mà hình thức công khai có sự điều chỉnh cho phù hợp, tuy nhiên, với ngân sách cấp trung ương thì hình thức bắt buộc là công bố trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Tài chính, đối với cấp tỉnh hình thức bắt buộc là công bố trên Cổng/Trang thông tin điện tử của Ủy ban nhân dân tỉnh và Cổng/Trang thông tin điện tử của Sở Tài chính, đối với cấp huyện hình thức công khai bắt buộc là thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở Ủy ban nhân dân huyện ít nhất là 30 ngày. Đối với cấp xã, hiện được điều chỉnh đồng thời bởi nhiều quy định khác nhau, theo đó, tại Thông tư số 343/2016 thì quy định, đối với công khai chỉ tiêu, biểu mẫu và thuyết minh làm căn cứ trình Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài chính khác ở xã và công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách xã quý (06 tháng, năm) thì hình thức công khai áp dụng là niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã ít nhất trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày niêm yết; thông báo trên hệ thống truyền thanh của xã (nếu xã có hệ thống truyền thanh). Đối với công khai số liệu dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định và công khai quyết toán ngân sách xã và kết quả thực hiện các hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã phê chuẩn) thì hình thức công khai là niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã ít nhất trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày niêm yết; thông báo trên hệ thống truyền thanh của xã (nếu xã có hệ thống truyền thanh); thông báo bằng văn bản cho Đảng ủy, các tổ chức chính trị - xã hội ở xã và trưởng các thôn, làng, ấp, bản, buôn, sóc ở xã và tổ dân phố ở phường, thị trấn. Cùng là nội dung về công khai ngân sách nhà nước tại cấp xã, tại Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở thống nhất bốn nội dung cần phải công khai theo Thông tư số 343/2016 đồng thời bổ sung thêm nội dung kết quả thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán nhà nước (nếu có) (Khoản 2 Điều 11 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở). Tương ứng với các nội dung này, các hình thức công khai bắt buộc là đăng tải trên trang thông tin điện tử, cổng thông tin điện tử của chính quyền địa phương tại nơi đã thiết lập trang thông tin điện tử, cổng thông tin điện tử. Song song với hình thức này, UBND cấp xã phải có trách nhiệm niêm yết thông tintại trụ sở Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã, tại nhà văn hóa và các điểm sinh hoạt cộng đồng ở thôn, tổ dân phố. Về thời điểm công khai: Phụ thuộc vào từng nội dung công khai ngân sách pháp luật quy định cụ thể về thời gian công khai. Đối với dự thảo dự toán trình cơ quan quyền lực của Chính phủ và UBND thì thời điểm công khai là 05 ngày làm việc kể từ ngày Chính phủ hoặc UBND trình cơ quan quyền lực nhà nước. Đối với dự toán và quyết toán ngân sách được thông qua, thời điểm công khai chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày văn bản được ban hành. Báo cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hằng quý, 06 tháng phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc quý và 06 tháng. Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước hằng năm được công khai khi Chính phủ trình Quốc hội UBND trình HĐND. Về chủ thể chịu trách nhiệm công khai: được giao cho cơ quan tài chính trung ương và địa phương, đối với cấp xã giao UBND mà cụ thể là Chủ tịch UBND cấp xã chịu trách nhiệm công khai. Thứ hai, đối với đơn vị dự toán ngân sách, tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ Về nội dung công khaiDựa vào Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 61/2017/TT-BTC Hướng dẫn công khai ngân sách đối với đơn vị dự toán ngân sách, tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ. Theo đó, các chủ thể trên phải công khai các nội dung gồm: Dự toán ngân sách; Số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước (quý, 6 tháng, năm) và Công khai quyết toán ngân sách nhà nước. Đối với tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ cần phải công khai kinh phí ngân sách nhà nước hỗ trợ; Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hỗ trợ (quý, 6 tháng, năm); Công khai quyết toán ngân sách nhà nước hỗ trợ Về chủ thể chịu trách nhiệm công khai: thuộc về Thủ trưởng đơn vị dự toán chịu trách nhiệm thực hiện công khai; Thủ trưởng tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ chịu trách nhiệm thực hiện công khai. Về hình thức công khai: được thực hiện bằng một hoặc một số hình thức quy định tại điểm b khoản 1 Điều 15 của Luật Ngân sách nhà nước, đối với đơn vị có Cổng thông tin điện tử thì phải thực hiện công khai ngân sách qua Cổng thông tin điện tử của đơn vị mình. Về thời điểm công khai: Đối với báo cáo dự toán ngân sách nhà nước phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày được đơn vị dự toán cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền giao đầu năm và điều chỉnh giảm hoặc bổ sung trong năm (nếu có). Tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ phải côn khai là 15 ngày kể từ ngày được tổ chức cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền giao đầu năm và điều chỉnh giảm hoặc bổ sung trong năm (nếu có) ; Đối với báo cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hằng quý, 6 tháng phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc quý và 06 tháng. Đối với báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước hàng năm được công khai chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ ngày đơn vị báo cáo đơn vị dự toán cấp trên trực tiếp. Và đối với báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày được đơn vị dự toán cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Thứ ba, đối với các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Nội dung công khai: Theo quy định tại khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015, các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước được công khai dự toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định, tình hình thực hiện ngân sách nhà nước và quyết toán ngân sách nhà nước; kết quả thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán nhà nước; trừ số liệu chi tiết, báo cáo thuyết minh thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh, dự trữ quốc gia. Bên cạnh đó, Luật Tiếp cận thông tin 2016 đồng thời quy định tại Điểm đ khoản 1 Điều 17 về thông tin phải công khai đối với các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước gồm: dự toán, tình hình thực hiện và quyết toán ngân sách. Cụ thể tại Điều 14 Luật Đầu tư công 22019 quy định về các nội dung công khai minh bạch trong đầu tư công gồm 11 nội dung, theo trình tự từ pháp luật đầu tư công cho đến kế hoạch, các nguyên tắc, tình hình  và tiến độ thực hiện cho tới khi quyết toán vốn đầu tư công Hình thức công khai : Được thực hiện theo điểm b khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước, bao gồm nhiều hình thức khác nhau: công bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Điểm đ khoản 1 Điều 17 Luật Tiếp cận thông tin bổ sung thêm các hình thức công khai như thông qua việc tiếp công dân, họp báo, thông cáo báo chí, hoạt động của người phát ngôn của cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật; hoặc các hình thức khác thuận lợi cho công dân do cơ quan có trách nhiệm công khai thông tin xác định. Chủ thể công khai đối với các chương trình, dự án đầu tư công theo quy định tại khoản 2 Điều 14 Luât Đầu tư công 2019 do người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thực hiện việc công khai các nội dung đầu tư công theo quy định của pháp luật. Về thời điểm công khai áp dụng theo quy định của pháp luật ngân sách nhà nước, pháp luật về tiếp cận thông tin và Luật Thực hiện dân chủ tại cơ sở. 3.3.2. Được tham vấn ngân sách cùng nhà nước Về lý thuyết, ở mức độ này, người dân được nhà nước mời tham gia và trả lời các nội dung được thiết kế trước về ngân sách nhà nước. Qua đó, nhà nước hiểu hơn quan điểm cũng như nhận thức của người dân về ngân sách nhà nước. Hiện nay, Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở có giải thích về thuật ngữ dân chủ ở cơ sở trong đó lý giải rằng đó là cách thức để người dân làm chủ thông qua việc thảo luận, tham gia ý kiến, quyết định và kiểm tra, giám sát các vấn đề ở cơ sở theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Qua rà soát và đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật liên quan cho thấy, hiện nay, tại Việt Nam chưa quy định về nội dung người dân được tham vấn ngân sách cùng nhà nước. 3.3.3. Thảo luận ngân sách cùng nhà nước Đây là giai đoạn người dân thể hiện quan điểm của mình về nội dung ngân sách nhà nước hoặc dự án hoặc chương trình có sử dụng ngân sách nhà nước. Quá trình thảo luận ngân sách được nhà nước tổ chức, người dân tham gia với tư cách cá nhân hoặc đại diện hộ gia đình để cung cấp nhu cầu và nó có giá trị cung cấp các phương án như là gợi ý chính sách cho các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình ra quyết định về ngân sách nhà nước. Nội dung thảo luận: Qua đánh giá mức độ tham gia này tương ứng với hình thức Tham gia ý kiến, được quy định tại Mục 3 Luật Thực hiện dân chủ tại cơ sở 2022, liên quan đến ngân sách nhà nước được cụ thể như sau: Đối với các cấp ngân sách nhà nước, thảo luận ngân sách cùng nhà nước của người dân chưa được quy định. Đối với các đơn vị dự toán, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ, hiện pháp luật cũng không quy định về vấn đề thảo luận với người dân. Đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước được quy định về thảo luận với người dân tại khoản 3 Điều 25 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022, theo đó, phạm vi thảo luận gồm các nội dung về chủ trương, chính sách đầu tư, xây dựng, đất đai, xử lý chất thải và bảo vệ môi trường, đền bù, giải phóng mặt bằng và phương án di dân, tái định canh, định cư đối với việc quyết định đầu tư công dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án có quy mô di dân, tái định canh, định cư lớn, dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, dự án có ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống kinh tế - xã hội của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án. Hình thức thảo luận: Bao gồm các hình thức như: hội nghị trao đổi, đối thoại giữa Ủy ban nhân dân cấp xã với Nhân dân; Tổ chức cuộc họp của cộng đồng dân cư; Phát phiếu lấy ý kiến của hộ gia đình; Thông qua hòm thư­ góp ý, đường dây nóng (nếu có); Thông qua Ban công tác Mặt trận ở thôn, tổ dân phố và các tổ chức chính trị - xã hội ở cơ sở; Thông qua cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử của chính quyền địa phương cấp xã; Thông qua mạng viễn thông, mạng xã hội hoạt động hợp pháp theo quy định của pháp luật, bảo đảm phù hợp với mức độ ứng dụng công nghệ thông tin tại cấp xã, tại thôn, tổ dân phố. Chủ thể tiến hành thảo luận: UBND cấp xã chịu trách nhiệm lên kế hoạch và tổ chức lấy ý kiến của người dân, quy trình này phải thông báo tới HĐND cùng cấp và MTTQVN cùng cấp. Tại khoản 2 Điều 28 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022 cũng đồng thời quy định Chủ tịch UBND cấp xã chịu trách nhiệm chỉ đạo việc tiếp nhận, tổng hợp ý kiến, thông tin phản hồi của người dân dân; nghiên cứu tiếp thu, giải trình ý kiến tham gia của người dân về các nội dung thuộc thẩm quyền quyết định của cấp xã để quyết định theo thẩm quyền hoặc báo cáo HĐND, UBND cấp xã quyết định và thực hiện việc công khai kết quả tổng hợp ý kiến của người dân, nội dung giải trình, tiếp thu đến người dân. Việc thảo luận hay còn được quy định là Tham gia ý kiến của người dân liên quan đến ngân sách nhà nước được ghi nhận khá phù hợp và tương thích với các bậc thang tham gia nói chung. Trong trường hợp ý kiến của người tham gia không được sử dụng cho quá trình ra quyết định chính sách, pháp luật cũng ghi nhận về việc chịu trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền nếu đưa ra phương án và quyết định khác với các ý kiến của đa số người dân. 3.3.4. Thực hiện ngân sách cùng nhà nước Đây là giai đoạn mà nhà nước và công dân trở thành đối tác hợp tác để thực hiện các nội dung về ngân sách, các chương trình hay dự án có sử dụng ngân sách nhà nước. Người dân cùng thực hiện ngân sách nhà nước có nghĩa là họ trở thành một phần của quy trình ngân sách nhà nước, người dân cùng thực hiện và cùng chịu trách nhiệm với nhà nước. Hiện nay, Luật Ngân sách nhà nước 2015 cùng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022 và các quy định thuộc các lĩnh vực liên quan như pháp luật về đầu tư, pháp luật về quản lý tài sản công…không quy định rõ về nội dung người dân cùng thực hiện ngân sách với nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tế tại Việt Nam hiện nay, thuật ngữ “nhà nước và nhân dân cùng làm” đang được áp dụng ở hầu hết các địa phương đã cho thấy sự tồn tại của mức độ tham gia này nhưng chưa được xây dựng thành luật. Cụ thể Đối với ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền không quy định mức độ tham gia này. Đối với các đơn vị dự toán/chương trình được ngân sách nhà nước hỗ trợ vốn không quy định về mức độ tham gia này. Đối với các chương trình/ dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước được quy định cụ thể như sau: Về phạm vi áp dụng: chỉ áp dụng tại chính quyền cấp xã Về mục đích: theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 24/1999/NĐ-CP Về việc ban hành quy chế tổ chức huy động, quản lý và sử dụng các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng của các xã, thị trấn đã quy định về mục đích huy động nguồn lực của người dân để bổ sung vào vốn đầu tư cho các mục đích xây dựng mới, nâng cấp sửa chữa các công trình cơ sở hạ tầng của xã và công trình cơ sở hạ tầng liên thôn trong xã (gọi chung là công trình cơ sở hạ tầng của xã) gồm: công trình điện, giao thông, trường học, trạm xá xã, các công trình văn hoá, thể thao, hệ thống nước sạch, kênh, mương nội đồng và các công trình công ích khác. Về nội dung ngân sách người dân cùng thực hiện với nhà nước được quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 15 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022 gồm: (1) Chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình công cộng trong phạm vi địa bàn cấp xã, ở thôn, tổ dân phố do người dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí, tài sản, công sức; (2) Việc thu, chi, quản lý các khoản đóng góp của người dân tại cộng đồng dân cư ngoài các khoản đã được pháp luật quy định; việc thu, chi, quản lý các khoản kinh phí, tài sản do cộng đồng dân cư được giao quản lý hoặc được tiếp nhận từ các nguồn thu, tài trợ, ủng hộ hợp pháp khác. Về hình thức tham gia ở mức độ Thực hiện ngân sách cùng nhà nước bao gồm:Tổ chức cuộc họp của cộng đồng dân cư; Phát phiếu lấy ý kiến của từng hộ gia đình; Biểu quyết trực tuyến nếu phù hợp với mức độ ứng dụng công nghệ thông tin và được cộng đồng dân cư thống nhất lựa chọn. UBND cấp xã có thể áp dụng 1 hoặc một số hình thức tham gia dựa vào tình hình thức tế của địa phương. Hình thức đóng góp được quy định gồm: Tiền; Ngày công lao động và hiện vật theo quy định tại Mục I Thông tư số 85/1999/TT-BTC Hướng dẫn thực hiện quy chế tổ chức huy động, quản lý và sử dụng các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng của các xã, thị trấn. Hình thức này hiện được mặc định với tên gọi Nhà nước và nhân dân cùng làm. Theo đó, sau khi xác định đươc nội dung, UBND cấp xã chủ trì việc lựa chọn và tổ chức quy trình thực hiện. Việc đóng góp của người dân phải được lấy ý kiến với sự đồng thuận cao, sau khi đa số người dân đồng ý thì UBND xã tổ chức huy động nhân dân đóng góp, nhân dân có nghĩa vụ chấp hành nghiêm chỉnh các quyết định được đa số đồng ý. Tức là người dân phải chịu trách nhiệm và tôn trọng với các ý kiến đã được thông qua. Trong quá trình thực hiện chương trình/dự án, người dân tại địa bàn được ưu tiên hợp tác như là một đối tác thực hiện dự án. Theo quy định tại khoản 1 Điều 15 Nghị định số 24/1999/NĐ-CP thì việc thi công công trình phải ưu tiên sử dụng lao động và lực lượng thi công tại xã, chỉ mời thầu và tổ chức đấu thầu với các lực lượng thi công ngoài địa bàn xã trong trường hợp công trình đòi hỏi kỹ thuật cao, tính chất thi công phức tạp mà lực lượng thi công tại xã không đảm nhận được. Việc tổ chức đấu thầu phải thực hiện theo đúng các quy định hiện hành của Nhà nước. Như vậy, người dân không chỉ chịu trách nhiệm với quyết định khi bỏ phiếu, với tư cách là đối tác thực hiện dự án, họ phải chịu trách nhiệm trước người dân, chính quyền và pháp luật đối với các hạng mục mà họ được mời hợp tác thực hiện.Đối với các hình thức tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, mức độ thực hiện ngân sách cùng nhà nước được thiết kế chi tiết và đầy đủ hơn so với các mức độ tham gia khác. Theo Lương Thị Thu HươngLink: Tại đây 

3.2. Ghi nhận sự tham gia của người dân trong các bản hiến pháp Việt Nam 3.2.1. Theo Hiến pháp 1946 Các bản Hiến pháp Việt Nam thể chế hóa đường lối của ĐCSVN. Hiến pháp năm 1946 của Việt Nam được ra đời như một tuyên bố với thế giới về một quốc gia độc lập, ghi nhận quyền và nghĩa vụ của công dân tại Chương II. Liên quan đến sự tham gia của người dân, Hiến pháp 1946 ghi nhận những quyền cơ bản của con người, thông qua đó, gián tiếp khẳng định khả năng bắt kịp xu hướng quốc tế về xây dựng luật khi nhận định rằng: “nền tảng quyền lực nhà nước là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”, thể hiện rõ về quyền tham gia chính quyền của người dân (Điều 7). Hiến pháp năm 1946 ghi nhận những nguyên lý về dân chủ (nguyên lý chủ quyền nhân dân) và nhiều tư tưởng tiến bộ có thể sánh ngang các bản hiến pháp tiên tiến thời kỳ đó. Những nội dung này được thể hiện qua mấy ý cơ bản sau đây: Thứ nhất, sự tham gia được quy định nhưng bên cạnh đó, các điều kiện để tham gia hiệu quả cũng đồng thời được ghi nhận, đó là các quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp, tự do xuất bản…tại Điều 10 Hiến pháp 1946.  Như đã trình bày tại Chương II, sự tham gia sẽ mang lại giá trị và hiệu quả cao hơn nếu cùng đồng thời kết hợp với sự công khai và minh bạch, tăng cường trách nhiệm giải trình, những nhân tố này chỉ có thể thực hiện được khi quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp….được nhà nước thừa nhận. Thứ hai, theo nhận thức của tác giả Luận án, “sự tham gia chính quyền” được quy định trong Hiến pháp 1946, dù chủ thể tham gia được định danh là “công dân” nhưng vẫn mang tính cá thể hóa nhiều hơn, bởi vì, chỉ có cá thể hóa mới phụ thuộc vào “tài năng và đức hạnh” của chủ thể đó. Nếu sự tham gia được đặt trong một môi trường và khuôn khổ một tổ chức, một tập thể, tính cá nhân hay cá thể này cần phải lược bớt, để tạo một sự đồng thuận rộng rãi hơn. Tuy nhiên, việc Hiến pháp 1946 quy định “công dân có quyền tham gia chính quyền” đã thể hiện một tư tưởng và quan điểm nhất quán cho đến tận ngày nay về cách thức tổ chức dân chủ trong đó có sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, đó là, không tách rời quyền con người với quyền công dân. Đây là bản sắc riêng của Việt Nam khi thừa nhận về các quyền cơ bản của người dân. Nó không chỉ được biểu hiện về mặt câu chữ, các quyền con người và quyền công dân luôn được đặt thành một chương trong các bản hiến pháp, mà quan điểm này còn thể hiện rất rõ trong từng quy định của Hiến pháp hay pháp luật chuyên ngành. Ví dụ, theo thông lệ trên thế giới, quyền tự do ngôn luận, đó là quyền con người, hay quyền tham gia đóng góp và tận hưởng sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa và chính trị là một quyền phát triển nhưng cũng đồng thời là quyền con người căn bản, nhưng theo tư duy pháp lý ở Việt Nam, đây là một quyền công dân, chẳng hạn, theo Điều 10 Hiến pháp 1946, công dân có quyền tự do ngôn luận; công dân có quyền tham gia chính quyền (Điều 7). Bên cạnh đó, dựa trên nền tảng của quyền tham gia chính quyền của công dân trong Điều 7, các quyền cơ bản khác gồm quyền tham gia bầu cử (Điều 18); quyền bãi miễn đại biểu và cử tri (Điều 20); quyền phúc quyết Hiến pháp (Điều 21) trong đó, nhân dân có quyền bày tỏ ý kiến của mình để quyết định những vấn đề có liên quan đến vận mệnh của đất nước và quyết định việc sửa đổi Hiến pháp lần lượt được xác định. Hiến pháp 1946 không tách rời quyền con người với quyền công dân. Theo tác giả Luận án, đây là mấu chốt dẫn đến cách tiếp cận và góc nhìn khác nhau giữa pháp luật Việt Nam với các tiêu chuẩn đánh giá theo thông lệ quốc tế. Bởi như đã trình bày ở Chương II, sự tham gia của người dân là một quyền tự do dân sự và chính trị, là một quyền cơ bản của con người. Tuy nhiên, tại Việt Nam, Hiến pháp 1946 đã minh định sự tham gia chính quyền là một quyền của công dân, tức đây là dân quyền chứ không phải nhân quyền như thông lệ mà thế giới đã thừa nhận. Như vậy, theo các bậc thang của sự tham gia nói chung, pháp luật thời kỳ này đã trực tiếp hoặc gián tiếp ghi nhận nhưng có một đặc điểm chung là chưa cụ thể về cơ chế thực thi, mức độ tham gia thấp, ví dụ như quyền phúc quyết đối với những vấn đề liên quan đến vận mệnh đất nước và Hiến pháp, quyền tham gia được ghi nhận nhưng dừng ở mức độ được tham vấn, đưa ra ý kiến, chưa được quyết định. 3.2.2. Theo Hiến pháp 1959 Cùng với công cuộc xây dựng miền Bắc theo định hướng XHCN, hệ thống pháp luật XHCN được du nhập vào Việt Nam trong thời gian này. Nền tảng tư tưởng của hệ thống pháp luật XHCN là cơ sở cho các bản Hiến pháp 1959; Hiến pháp 1980, và sau đó là Hiến pháp 1992, mặc dù bản Hiến pháp 1992 được ban hành cho thời kỳ đổi mới và hội nhập. Tư tưởng và nền tảng pháp luật XHCN được biểu hiện gồm: nhà nước giữ vị trí chủ đạo trong các thành phần kinh tế; nền kinh tế kế hoạch tập trung; quyền lãnh đạo duy nhất thuộc về ĐCSVN; nhà nước sở hữu đất đai; tinh thần pháp luật được dùng để cai trị. Bản Hiến pháp 1959 ghi nhận các các đặc trưng này. Liên quan đến sự tham gia của người dân, Hiến pháp 1959 đặt những ưu tiên khác lên trên, minh chứng là quyền và nghĩa vụ của công dân được đặt tại Chương III, khái niệm tham gia kiến quốc của công dân không được giữ lại mà sự tham gia của người dân chủ yếu thông qua cơ chế dân chủ đại diện bởi các đại biểu, Điều 4 đã quy định rằng quyền lực nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa là thuộc về người dân, thông qua Quốc hội và HĐND, đồng thời, các chủ thể này phải chịu trách nhiệm trước người dân. Việc người dân tham gia chính quyền được phản ánh gián tiếp thông qua Điều 23, theo đó, không phân biệt, từ đủ mười tám tuổi công dân Việt Nam có quyền bầu cử, ứng cử khi đủ hai mốt tuổi. Hoặc tại Điều 29 quy định về quyền khiếu nại cơ quan công quyền và phải được nhà nước giải quyết, nếu bị thiệt hại thì có quyền được bồi thường. Như vậy, trong Hiến pháp 1959 không quy định cụ thể về các hình thức thực hiện dân chủ nhân dân, các điều kiện thực sự để bảo đảm tính khả thi. Nên các kết quả đạt được về thực thi dân chủ, trong đó có sự tham gia của người dân vào lĩnh vực công hay khu vực ngân sách là hạn chế. Tính cá thể hóa, các quyền cơ bản và dân chủ trong các lĩnh vực kinh tế không có vì nhà nước chỉ thừa nhận sở hữu tập thể: Nhà nước nghiêm cấm việc lợi dụng tài sản tư hữu để làm rối loạn sinh hoạt kinh tế của xã hội, phá hoại kế hoạch kinh tế Nhà nước (Điều 17 Hiến pháp 1959). Do vậy, so với Hiến pháp 1946, sự tham gia của người dân trong giai đoạn này có sự tương đồng là quyền con người và quyền công dân vẫn không tách rời mà được ghi nhận chung. Sự khác biệt mà chúng ta có thể dễ dàng nhận thấy đó là không khuyến khích sự tham gia trực tiếp, bởi sự tham gia trực tiếp dựa trên những yếu tố mang tính cá thể như Hiến pháp 1946 đã chỉ rõ, đó là “tài năng và đức hạnh”. Sự khác biệt này, có thể xuất phát từ bối cảnh chưa thống nhất, sự độc lập chưa trọn vẹn, vì thế, hoàn cảnh thực tế và đòi hỏi của thực tiễn là cần một sự nhất trí ở mức độ cao, việc tham gia vào tập thể, được đại diện bởi các cử tri trong công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước được ưu tiên cũng là điều có thể giải thích được trong bối cảnh lịch sử của Hiến pháp 1959. 3.2.3. Theo Hiến pháp 1980 Một điểm nổi bật trong Hiến pháp 1980 so với  Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 được quy định tại Điều 12: “Nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”. Đây là một bước chuyển giao về nhận thức của ĐCSVN và Nhà nước Việt Nam. Liên quan đến sự tham gia, sự chuyển đổi nhận thức này là tiền đề để các hình thức dân chủ trực tiếp phát triển hơn nữa, bởi vì pháp luật chính là một công cụ quan trọng nhất, bảo đảm thực thi trên thực tế các quyền tham gia của người dân trở nên hợp pháp. Theo (Đỗ Ngọc Hải, 2006) nguyên tắc pháp chế XHCN áp dụng tại Việt Nam trong thời gian này được cấu tạo bởi 4 nhân tố, gồm: tính thống nhất; tính hợp lý; tính  không có ngoại lệ; tính liên quan giữa pháp chế và văn hóa và cuối cùng nhưng đặc biệt quan trọng là tính gắn liền với dân chủ. Thuộc tính gắn liền với dân chủ thể hiện nội dung căn bản như mọi công dân đều có quyền bình đẳng khi tham gia quản lý và tham gia công việc của nhà nước, dân chủ là chế độ chính trị của nhà nước XHCN với sự tham gia đông đảo của quần chúng nhân dân lao động vào công việc nhà nước, dân chủ có mối quan hệ không tách rời, với pháp chế xã hội chủ nghĩa, không thể có dân chủ chân chính bên ngoài xã hội chủ nghĩa. Ghi nhận tại Điều 12 là cơ sở để sự tham gia quản lý công việc của nhà nước được quy định tại Điều 56 về quyền tham gia quản lý công việc của nhà nước, khái niệm về sự tham gia đã được ghi nhận lại như một sự kế thừa Hiến pháp 1946, ngoài ra, thời điểm này, Hiến pháp 1980 khi quy định về sự tham gia của người dân có thêm một bước tiến mới đó là quy định thêm quyền tự do lập hội bên cạnh các quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí như Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959, tự do lập hội thể hiện tầm nhìn đầy đủ hơn của các nhà lập hiến ở Việt Nam  đối với vấn đề tham gia của người dân, bởi vì, điều kiện để phát triển của sự tham gia đó chính là sự tồn tại của các tổ chức như tổ chức chính trị xã hội; các tổ chức dân sự... Hiến pháp 1980 đã tạo thêm các điều kiện thuận lợi cho sự tham gia được phát triển một cách chính danh trong hệ thống pháp luật của Việt Nam. Tuy nhiên, vào những năm 1986, Việt Nam phải đối diện với một cuộc khủng hoảng toàn diện. Nguyên nhân được chỉ ra gồm các yếu tố như: sự suy yếu dẫn đến sụp đổ của hệ thống các nước XHCN là nhân tố bên ngoài, nhưng những nhân tố nội tại có thể kể đến từ nhiều nguyên nhân khác nhau đã được chứng minh và đánh giá nhưng có lẽ chủ yếu đến từ sự không phù hợp của thể chế,  pháp luật mang tính hình thức, không có tính khả thi, cấu trúc bộ máy và các quy định pháp lý xã hội chủ nghĩa dập khuôn, bỏ qua sự tương thích của môi trường/ hiện trạng kinh tế - xã hội nội tại là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến khủng hoảng. Trong bối cảnh đó, sự tham gia của người dân, dù được quy định trong văn bản pháp luật, song thực tế triển khai còn hạn chế, như (Phạm Văn Đức, 2017, trang 63 – 64) đã nhận định: dân chủ không thực chất dẫn đến làm chủ tập thể không thực hiện được, bị biến dạng thành vô chủ, quan liêu hóa, hành chính hóa nặng nề. Từ đó, kìm hãm sự phát triển. Đất nước lâm vào khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng, đời sống nhân dân sa sút cả về vật chất lẫn tinh thần. 3.2.4. Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) Sau 6 năm tiến hành Đổi Mới, bắt đầu từ Đại Hội Đảng lần 6 năm 1986, Việt Nam tiến hành sửa đổi hiến pháp lần thứ 4, đó là Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp đầu tiên của tiến trình Đổi Mới. Liên quan đến sự tham gia của người dân, trong lần sửa đổi hiến pháp này, một số quan điểm và tư tưởng vẫn được kế thừa và duy trì, cụ thể như việc kế thừa tư duy về quyền con người và quyền cơ bản của công dân không tách rời. Sự tham gia của công dân dù không còn được tuyên bố là dân chủ XHCN và làm chủ tập thể như trước đây nhưng về cơ bản, việc thừa nhận và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa tại Điều 12 vẫn cho thấy quan điểm rất rõ là nhà nước khuyến khích các quyền dân chủ nhân dân được đặt trong một khuôn khổ hoặc dưới một tổ chức hoặc cộng đồng nhất định, cụ thể là các tổ chức chính trị - xã hội như MTTQ là một ví dụ. Tuy nhiên, dưới tác động của Đổi Mới, cùng với những thiết chế được ban hành trước khi Hiến pháp 1992 được công bố để phục vụ phát triển kinh tế đặc biệt là các bộ luật để phục vụ thu hút hoạt động đầu tư nước ngoài, mà nội dung của những bộ luật này, chịu sự tác động và ảnh hưởng mạnh mẽ của pháp luật ở các nước phát triển, vốn coi pháp luật là công cụ để phát triển kinh tế và trong quá trình phát triển kinh tế, con người phải được đặt vào trọng tâm, sự phát triển của con người là trung tâm của mọi chiến lược phát triển. Vì thế, các chương trình phát triển cũng như các tổ chức quốc tế như WB, OECD, UNDP…và các quốc gia có nhu cầu mở rộng thị trường đã tiên phong xây dựng các bộ nguyên tắc trong quản trị, và đặt vào trong đó, những quyền căn bản của con người như quyền được thông tin; quyền được tham gia và nhà nước có trách nhiệm công khai, minh bạch và có nghĩa vụ phải giải trình. Chính vì thế, pháp luật phục vụ thu hút đầu tư và phục vụ mục đích phát triển kinh tế của Việt Nam thời kỳ sau Đổi Mới chịu sự ảnh hưởng của tư tưởng hội nhập, xây dựng pháp luật để thúc đẩy phát triển. Các quy định liên quan đến quyền tham gia của người dân trong Hiến pháp 1992 đã khẳng định điều này. Cụ thể: Thứ nhất, sự tham gia trong Hiến pháp cho thấy tư duy về phân cấp phân quyền đã bắt đầu và trở nên mạnh mẽ, tại Điều 11 ghi nhận công dân tham gia công việc của nhà nước đồng nghĩa là thực hiện quyền làm chủ của mình. Phạm vi tham gia trong Hiến pháp 1992 chỉ rõ người dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội nhưng ở cấp cơ sở. Phân cấp được định dạng rõ hơn trong Điều 56, khi quy định rằng quyền quản lý nhà nước và xã hội của công dân, có quyền thảo luận vấn đề chung, quyền được biểu quyết khi NN trưng cầu dân ý, như vậy, sự tham gia quản lý nhà nước và xã hội vẫn được quy định, nhưng khi nằm trong phạm vi cấp chính quyền, thì sự tham gia được “khoanh vùng” rất rõ. Sự tham gia vào công việc ở cấp cơ sở và những công việc này có thể nhiều loại nhưng trong đó có ảnh hưởng đến đời sống của công dân và cộng đồng. Ở cấp độ trung ương và địa phương, sự tham gia chỉ dừng lại ở mức độ được thảo luận hoặc được tham vấn, tức là mức độ thấp nhất. Thứ hai, Hiến pháp 1992 vẫn kế thừa các điều kiện để tham gia hiệu quả liên quan đến các quyền tự do về ngôn luận, báo chí hoặc hội họp hoặc lập hội…nhưng có sự ảnh hưởng mạnh từ hệ thống pháp luật Luật và phát triển. Cụ thể, khi quy định công dân “có quyền được thông tin” tại Điều 69 cùng với các quyền về tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do hội họp… đã khẳng định điều này. Thứ ba, việc quy định về sự tham gia trong Hiến pháp 1992 và “khoanh vùng” tham gia ở cấp cơ sở đã gián tiếp chứng minh sự ảnh hưởng của quan điểm: pháp luật là công cụ phục vụ phát triển kinh tế nhưng người dân và doanh nghiệp được đặt là trọng tâm, bởi vì, để thu hút doanh nghiệp đầu tư vào Việt Nam, các thông tin liên quan đến các thủ tục hành chính, mối quan hệ giữa nhà nước và người dân và doanh nghiệp cần được minh bạch, cần được công khai…đồng thời đáp ứng kịp thời quá trình chuyển đổi và phân cấp và phân quyền của Việt Nam trong thời gian này. Tạo điều kiện cho địa phương quyền chủ động cũng như khả năng cạnh tranh bằng con đường cải cách hành chính, và vì tiếp cận thông tin là quyền của công dân thì đồng thời cung cấp thông tin, công khai thông tin, minh bạch thông tin, trách nhiệm giải trình lại trở thành nghĩa vụ của nhà nước. Năm 2001, trước sức ép ngày càng mạnh mẽ của quá trình hội nhập, Hiến pháp 1992 tiếp tục được sửa đổi. Điểm mới nhất và quan trọng nhất được quy định tại Điều 2. Cụ thể như sau: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Tuyên bố Việt Nam là nhà nước theo chế độ pháp quyền XHCN, trong đó, quyền lực nhà nước có sự phân công thành các khối lập pháp, hành pháp và tư pháp đã chứng minh sự đổi mới sâu sắc của Việt Nam dưới góc nhìn thể chế. Liên quan đến sự tham gia của người dân nói chung và sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nói riêng, dự báo sẽ có những đột phá mới, xuất phát từ những lý do sau đây: Thứ nhất, nhà nước được xây dựng theo chế độ pháp quyền là nhà nước lấy quyền lực nhân dân làm nền tảng cho toàn bộ hoạt động và tổ chức, trong đó, các quyền cơ bản của nhân dân được ghi nhận, tôn trọng và bảo đảm thực hiện. Trong đó, quyền tham gia của người dân nói chung và tham gia vào quy trình ngân sách nói riêng là quyền tự do quan trọng và căn bản nhất. Thứ hai, quy định tại Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001) cho thấy quan điểm mới của VN về mối quan hệ giữa nhà nước với người dân. Theo đó, người dân được mở rộng quyền tới mức người dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, đổi lại, khu vực nhà nước “chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép”. Thứ ba, tuyên bố Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN, dự báo sự đổi mới ngày càng sâu sắc của quốc gia ở tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là thể chế. Tuy nhiên, chính khái niệm “pháp quyền XHCN” cũng khẳng định một sự linh hoạt và uyển chuyển trong chiến lược phát triển của Việt Nam. Theo đó, nền tảng pháp luật XHCN vẫn được giữ lại như một trục chính vững chắc, dựa trên đó, các thiết chế pháp luật mới được cài đặt vào đó, tạo thành các khung định hướng cho thị trường tạo nền cho sự phát triển kinh tế. Cũng chính từ những thay đổi của thị trường đã dần dà kéo theo sự thay đổi thực sự mối quan hệ giữa nhà nước với người dân. Như vậy, so với sự tham gia được quy định trong các bản hiến pháp trước thời kỳ Đổi Mới, gồm Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 thì sự tham gia trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) đã có thay đổi đáng kể. Mặc dù vẫn dựa trên nền tảng pháp luật XHCN nhưng có chuyển biến tích cực tới quyền tham gia của người dân. Ghi nhận này đánh dấu sự khởi đầu cho những chuyển đổi mạnh mẽ sau này của Việt Nam, đặc biệt dưới góc độ của thể chế. 3.2.5. Theo Hiến pháp 2013 Sau Đại hội Đảng lần thứ XI, Việt Nam tiến hành sửa đổi Hiến pháp lần 5, đó là Hiến pháp 2013. Liên quan đến quyền tham gia của người dân, Hiến pháp lần này ghi nhận rõ ràng, đầy đủ nhưng đồng thời cũng thể hiện sự uyển chuyển, linh hoạt trong hội nhập toàn cầu nhưng đồng thời kiên quyết giữ lại truyền thống pháp luật xã hội chủ nghĩa mang bản sắc riêng, đó là hệ thống pháp luật pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cụ thể như sau: Thứ nhất, khẳng định Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân tại khoản 1 Điều 2 cho thấy rằng, sự nhất quán cao trong việc xây dựng nhà nước theo hình thức dân chủ, bởi vì toàn bộ hệ thống thể chế được kiến tạo trên nền tảng quyền lực nhân dân, và nhà nước pháp quyền chính là một bảo đảm để các quyền tự do của người dân được tôn trọng và bảo đảm thực hiện. Việc khẳng định chắc chắn về nhà nước pháp quyền XHCN cho thấy sự đổi mới về mối quan hệ giữa nhà nước với người dân, nó dự báo về không gian dành cho các quyền cơ bản của người dân sẽ được quy định cụ thể hơn, rõ hơn với phạm vi rộng rãi hơn, đặc biệt là quyền tham gia của người dân trong khu vực công và cả lĩnh vực vốn có truyền thống khép kín như là ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, nhà nước pháp quyền ở Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN, và vì thế, nó mang bản chất pháp luật của pháp luật XHCN, trên đó, các lớp luật toàn cầu được cấy ghép một cách linh hoạt để tương thích với xu thế toàn cầu và chiến lược hội nhập ngày càng sâu sắc, nhưng trụ đỡ căn bản cho các thiết chế mang dáng dấp pháp luật toàn cầu lại chính là hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa. Điều này thể hiện ở việc các quyền con người và quyền công dân được tách khá độc lập thành những điều luật riêng trong Hiến pháp 2013 và nhà nước vẫn luôn tôn trọng việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân nhưng khuyến khích tham gia thông qua các tổ chức và đoàn thể được tổ chức hợp pháp, đặc biệt là các tổ chức chính trị; chính trị xã hội; nghề nghiệp nằm trong hệ thống của bộ máy nhà nước. Thứ hai, sự uyển chuyển và linh hoạt tiếp nhận các làn sóng pháp luật mới khi hội nhập được thể hiện tại Điều 6 khi Hiến pháp 2013 lần đầu tiên chỉ rõ cơ chế tham gia của người dân có thể lựa chọn đó là dân chủ trực tiếp hoặc dân chủ gián tiếp. Trong các bản hiến pháp trước đây, khái niệm dân chủ được quy định khái quát và chung chung, tuy nhiên, lần này, Hiến pháp 2013 đã tách bạch rõ dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp. Đây là một bước tiến mới, một sự bứt phá để pháp luật của Việt Nam phù hợp và tương thích với thông lệ quốc tế. Bởi vì, sự tham gia của người dân được thế giới đồng thuận công nhận là một hình thức dân chủ trực tiếp của người dân. Thứ ba, việc định dạng rõ dân chủ trực tiếp và gián tiếp làm căn cứ để lần đầu tiên trong hiến pháp của Việt Nam, các quyền con người và quyền cơ bản của công dân được tách bạch thay vì được gộp lại như những bản Hiến pháp trước đây. Tại Chương II của Hiến pháp 2013, các quyền con người và quyền công dân được khéo léo ghi nhận, trong đó, quyền tham gia của người dân trong khu vực công được quy định tại Điều 28. Cụ thể tại khoản 1 như sau: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Như vậy, so với Điều 56 Hiến pháp 1992, sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước có một số thay đổi, đó là, Hiến pháp 2013 mặc dù vẫn ghi nhận sự tham gia của người dân trong quản lý nhà nước và xã hội vẫn chỉ dừng lại ở mức độ được kiến nghị và thảo luận nhưng có sự phân bậc rõ ràng khi tham gia vào quản lý nhà nước và xã hội trong cấu trúc bộ máy nhà nước, thể hiện sự phân cấp ngày càng rõ cũng như phương pháp quản trị áp dụng mô hình từ dưới lên, bắt đầu từ cấp cơ sở, sau đó đến địa phương và trên cùng là phạm vi cả nước, khía cạnh “cả nước” thể hiện hai nghĩa, đó là sự tham gia ở cấp trung ương vì thẩm quyền của những cơ quan nhà nước có thể tác động tới phạm vi cả nước, thứ hai, tức là người dân có thể tham gia vào khu vực công, ngay cả đối với quy trình ngân sách nhà nước ở các địa phương khác chứ không chỉ khoanh vùng trong phạm vi địa giới hành chính của địa phương mình. Tại khoản 2 Điều 28 Hiến pháp 2013 thể hiện cam kết của nhà nước về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân khi ghi nhận rằng công dân được khuyến khích tham gia quản lý nhà nước, đồng thời, nhà nước cần phải minh bạch khi nhận hoặc phản hồi ý kiến, kiến nghị của người dân. Không những thế, đây là sự ghi nhận lại nhằm thể hiện để chứng minh rằng Việt Nam là nhà nước pháp quyền, vì thế, các quyền cơ bản của công dân đều được cam kết tôn trọng và bảo đảm thực hiện và quá trình này yêu cầu phải công khai và minh bạch. Sự tham gia của người dân trước tiên là một quyền con người căn bản. Nhưng ở Việt Nam, quyền này được định hình là một quyền cơ bản của công dân. Như vậy, về lý thuyết, có một độ chênh giữa pháp luật quốc gia với pháp luật quốc tế về quyền con người. Tất nhiên, các nguyên tắc áp dụng quyền con người có tính phổ biến nhưng cũng có tính đặc thù, việc áp dụng quyền con người phụ thuộc vào nhiều nhân tố của quốc gia áp dụng. Vì vậy, khi Việt Nam đặt quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân thành một quyền cơ bản của công dân có nghĩa là quyền này sẽ được thực hiện phụ thuộc vào quan điểm của nhà nước Việt Nam ở mỗi một giai đoạn lịch sử nhất định. Độ chênh giữa pháp luật quốc gia với pháp luật quốc tế về quyền tham gia của người dân đã tạo nên những đặc trưng căn bản về quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội trong đó có quyền tham gia vào quy trình ngân sách của người dân tại Việt Nam, nhân tố quan trọng này sẽ quyết định tới bản chất, nội dung, các cơ chế, các hình thức và phạm vi tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam. Cụ thể, nhà nước đã định hình sẵn về các mức độ tham gia đó là kiến nghị và thảo luận chứ không được áp dụng các nấc thang của sự tham gia như thông lệ của pháp luật quốc tế. Thứ tư, sự tương thích pháp lý phù hợp với hệ thống pháp luật toàn cầu còn được thể hiện tại Điều 25 Hiến pháp 2013 liên quan đến sự tham gia của người dân, đó là thay vì được quy định công dân có quyền được thông tin như trước đây thì thay vào đó quyền này được địnhh nghĩa lại thành “quyền tiếp cận thông tin”, thể hiện sự chủ động hơn cho người dân khi muốn khai thác thông tin để tham gia hiệu quả. Như đã trình bày ở phần trên, thông tin là một nhân tố quan trọng tác động tới hiệu quả của quá trình tham gia, các chủ thể tham gia chỉ có thể đưa ra được ý kiến hoặc quyết định tới vấn đề khi họ có đầy đủ thông tin. Việc cung cấp thông tin là trách nhiệm của nhà nước khi nhà nước phải có nghĩa vụ minh bạch và công khai hoạt động quả lý. Quyền tiếp cận thông tin cũng gián tiếp cho chúng ta thấy trách nhiệm công khai và minh bạch thông tin từ phía nhà nước, bởi vì, chỉ khi thông tin sẵn có và dễ dàng truy cập thì mới có thể tiếp cận thông tin trong thực tế. Sự quy định này hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế về các nguyên tắc quản trị tốt. Như vậy, Hiến pháp 2013 đã thể hiện rõ nét quan điểm của Việt Nam về đường lối và định hướng phát triển thông qua việc quy định các quyền con người và các quyền cơ bản của công dân. Theo đó, sự linh hoạt trong việc tiếp cận pháp luật quốc tế để đổi mới và kiến tạo quốc gia đã được thể hiện trong việc tách bạch quyền con người với quyền công dân, nhà nước có nghĩa vụ cung cấp các điều kiện và đảm bảo các quyền đó được thực thi trong thực tế. Tuy nhiên, sự khoanh vùng và giới hạn quyền tham gia của người dân vào khu vực công nói chung và vào quy trình ngân sách nhà nước nói riêng vẫn từng bước được cân nhắc và thận trọng. Sự tham gia trong Hiến pháp 2013 mới chỉ dừng lại ở những mức độ đầu tiên và nhà nước không khuyến khích sự tham gia có tính cá thể mà ủng hộ sự tham gia quy trình được vận hành trong những tổ chức thuộc bộ máy nhà nước. Quy định này được thể hiện rõ trong Điều 16 của Luật Ngân sách nhà nước 2015 là một minh chứng rất rõ về thái độ kiên quyết giữ lại nền tảng pháp luật chủ nghĩa nhưng không rập khuôn mà có thể uyển chuyển linh hoạt để thể chế cũng như quyền tham gia mang bản sắc XHCN Việt Nam một cách đặc trưng và riêng biệt. Theo Lương Thị Thu HươngLink: Tại đây 

2.3. Vai trò của sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước 2.3.1. Sự tham gia thúc đẩy kinh tế phát triển Hiện nay, ảnh hưởng của sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tới lĩnh vực kinh tế vẫn đang được tranh luận. Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, sự tham gia có tác động tới kinh tế vĩ mô như chỉ số minh bạch dẫn đến chỉ số về nợ công thấp hơn (Alt, J., and D. D. Lassen, 2006); uy tín và thu hút đầu tư (Stigliz, 2000); chỉ số xếp hạng tín dụng quốc gia cao hơn (Hameed. F, (2005) ; chi phí đi vay giảm (Wang, T., P. Shields, and Y. Wang, 2014); …các nghiên cứu này đều phần lớn chỉ ra rằng đó là kết quả của quá trình công khai và minh bạch thông tin về ngân sách. Tuy nhiên, theo quan  điểm của tác giả, trong nỗ lực tìm kiếm và nghiên cứu sâu tài liệu liên quan đã nhận ra rằng, sự tham gia của người dân thực sự có tác động thúc đẩy kinh tế phát triển, tuy nhiên sự tác động này là gián tiếp với các lý do sau đây: Thứ nhất, trong quá trình thiết kế, áp dụng nguyên tắc công khai minh bạch ngân sách, hầu hết đều áp dụng song song đồng thời cơ chế về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách.  Đầu tiên, dưới góc độ ban hành pháp luật quốc tế, IMF, khi xây dựng Bộ luật minh bạch tài khóa năm 2014, trong đó, các tiêu chuẩn về dự báo, lập và báo cáo, quản lý tài khóa, đã khuyến khích các quốc gia đồng thời áp dụng cơ chế tham gia để đạt được các kết quả phát triển khả quan. Bên cạnh đó, năm 2015, OECD thông qua Khuyến nghị về Quản lý ngân sách đã khẳng định rằng: “Ngân sách nên được thể hiện công khai, minh bạch và dễ tiếp cận, có sự tham gia thực tế”. Rộng hơn khu vực tài chính công, LHQ khi ban hành bộ quy tắc quản trị tốt, yêu cầu về minh bạch đi kèm với sự tham gia. Tất cả đều có một đặc điểm chung đó là ghi nhận quyền được tiếp cận thông tin về ngân sách và có cơ hội tham gia hoạch định chính sách hiệu quả, như là cách thức của một quy trình khép kín. Tinh thần và định hướng này đã dần dà được giới thiệu vào các quốc gia đang phát triển bằng nhiều cách thức và chính phủ các nước đó đã xây dựng thành những quy định của pháp luật (Democracy and Civil Society in Asia, 2004), ví dụ: Bộ Luật Tài khóa Quốc gia của Hàn Quốc năm 2004 (sửa đổi 2006) đã quy định tại Điều 16 như sau: 1. Duy trì sự lành mạnh về tài khóa; 2. Giảm thiểu gánh nặng cho người dân; 3. Tăng hiệu quả của chi tiêu tài chính và thuế; 4. Tăng cường tính minh bạch và công khai tham gia vào quá trình ngân sách; 5. Giới thiệu ngân sách giới. Hay tại Việt Nam, dù trước đây còn dè dặt (trừ Luật Ngân sách nhà nước 2015, tất cả các luật ngân sách trước đây đều không quy định về công khai và sự tham gia ngân sách nhà nước của người dân) nhưng đến năm 2015 đã quy định về công khai ngân sách và đồng thời quy định các hình thức tham gia vào ngân sách của cộng đồng tại Điều 15 và Điều 16. Rõ ràng, từ lý thuyết được thể chế hóa, từ những quy tắc mang tính chuẩn mực quốc tế hay pháp luật quốc gia, minh bạch và tham gia luôn được kết hợp cùng nhau để hướng tới những kết quả có giá trị để thúc đẩy kinh tế phát triển. Thứ hai, khi đặt minh bạch và sự tham gia vào quy trình ngân sách dưới góc độ phát triển trong mối quan hệ giữa nhà nước (người thu thuế) với công dân của mình (người đóng thuế) thì theo nghĩa này, nhà nước ghi nhận, cung cấp thông tin và tạo cơ hội, mở rộng không gian chính trị cho người dân của mình cùng với các cơ chế trao quyền mạnh mẽ thì có thể khẳng định minh bạch và sự tham gia thực tế là một nội dung thống nhất, vì nếu thiếu bất cứ một điều kiện nào, các giá trị đạt được đều không hàm chứa đầy đủ tính phát triển toàn diện và bền vững. Vì thế những giá trị mang lại phải là sự kết hợp, thống nhất của hai khái niệm này. Theo Joseph E. Stiglitz (2000) sự tham gia theo nghĩa rộng nhất bao hàm cả sự minh bạch, cởi mở và tiếng nói trong khu vực công và thị trường vốn. Theo ông, “tại các quốc gia không có pháp quyền, minh bạch suy yếu nó sẽ kéo theo sự suy yếu của cả quá trình tham gia”. Như vây, khi đặt hai yếu tố này trong nội hàm phát triển, thì sự tham gia và minh bạch ngân sách nhà nước như là những nhân tố không thể thiếu trong một quy trình nếu muốn đạt được những thành tựu nền tảng để thúc đẩy kinh tế phát triển. Thứ ba, minh bạch và tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước là mối liên hệ có điều kiện, theo ý này, để đạt được sự tác động và sức ảnh hưởng tới kinh tế nhằm cải thiện hay thúc đẩy thì cần thêm những tác nhân về mặt kỹ thuật hoặc công nghệ, pháp lý, truyền thông, trình độ tri thức… hoặc tất cả các nhân tố trên, một nghiên cứu điển hình ở Hàn Quốc đã cung cấp bằng chứng cho thấy sự minh bạch liên quan đến trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân. Theo nghiên cứu này, thông tin ngân sách minh bạch đã thu hút được sự tham gia của người dân nước này vào quy trình ngân sách nhà nước, đồng thời, đạt được những kết quả khảo sát quốc tế về ngân sách mở và sự tham gia của người dân cao nhất (Khagram, S., A. Fung và P. de Renzio (2013 - chương 4). Năm 2004, nước này ban hành Đạo luật Tài khóa Quốc gia. Đồng thời cung cấp hệ thống Digital Brain với 4 trọng tâm gồm: Điều chỉnh phạm vi báo cáo của thống kê tài khóa để tuân thủ với tiêu chuẩn quốc tế; Cải cách hệ thống các chương trình chính sách của chính phủ và quản lý hiệu suất; Giới thiệu phương pháp ghi sổ kép và kế toán dồn tích hiệu quả hệ thống trong khu vực chính phủ; Thiết lập hệ thống thông tin Tài khóa Tích hợp Quốc gia. Kết quả, toàn bộ hệ thống thông tin về ngân sách được cung cấp đầy đủ, luôn có sẵn, dễ truy cập khiến ngân sách nhà nước trở nên minh bạch dẫn đến sự tham gia của người dân được mở rộng. Theo đánh giá của IPB (International Budget Partnership) năm 2012, chỉ số về sự tham gia của cộng đồng của quy trình ngân sách Hàn Quốc đạt 92/100 vì người dân nước này có thể tham gia vào ngân sách nhà nước ở tất cả các giai đoạn của quy trình, điều này được chứng minh bằng chỉ số điểm ngân sách mở của Hàn Quốc đứng thứ hai ở Đông Á và Thái Bình Dương và thứ 8 trong số 100 các quốc gia được khảo sát trên toàn thế giới. Một lần nữa chúng ta thấy rằng để đạt được chỉ số điểm cao về sự tham gia thì chỉ số ngân sách mở (minh bạch, đầy đủ, sẵn có, dễ dàng) cũng phải đạt ở mức độ cao như ví dụ của Hàn Quốc. Một nghiên cứu thực nghiệm khác của (Oklen, 2007) tiến hành thí điểm tại Mexico cũng chứng minh rằng, thông tin được cung cấp kết hợp với hình thức tham gia trực tiếp lựa chọn dự án dẫn đến quyết định dự án phát triển tốt hơn, ít tham nhũng hơn và tránh được sự ảnh hưởng và can thiệp từ tầng lớp tinh hoa địa phương. Tại Việt Nam, một tình huống nhỏ tại Hải Phòng, ngày 28/02/2020 các đại biểu dự kỳ họp thứ 12 (kỳ họp bất thường) HĐND TP Hải Phòng khóa XV thống nhất thông qua chủ trương tặng quà cho tất cả các hộ gia đình có hộ khẩu trên địa bàn nhân dịp kỷ niệm 65 năm Ngày giải phóng thành phố, với số tiền trích từ ngân sách lên tới 269 tỉ đồng. Thông tin và truyền thông cùng với các diễn đàn công khai phản đối mạnh mẽ tạo thành áp lực thúc chính quyền Hải Phòng không thực hiện nhiệm vụ chi này. Rõ ràng, cuối cùng, chính quyền tạm dừng chi mua quà tặng mà không thể giải thích vì thông tin số tiền sẽ chi được công bố khiến người dân cả nước phản ứng gây sức ép hay dưới sức ép này khiến thông tin về số tiền được công bố. Dù sự tác động qua lại giữa hai nhân tố này như thế nào thì không thể phủ nhận rằng đây là hai điều kiện cần thiết cho một quy trình và minh bạch không tự nhiên dẫn đến sự tham gia nhưng người dân cũng không thể tham gia thực sự khi không có thông tin minh bạch. Đặc biệt là quan hệ giữa nhà nước với người dân liên quan đến ngân sách. Minh bạch thông tin là tiền đề, là cơ sở, là nền tảng để sự tham gia dựa vào đó trong quá trình ra quyết định. Tức là nếu có sự tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước mà thông tin không minh bạch, không sẵn có thì sự tham gia chỉ mang tính hình thức. Ngược lại, trong trường hợp thông tin minh bạch nhưng sự tham gia không được thiết kế trong quy trình thì cuối cùng khả năng ảnh hưởng đến các quyết định ngân sách của người dân là không có, các mục tiêu phát triển không thể đạt được. Như vây, sự tham gia dựa trên nền tảng minh bạch thông tin cần có thêm “chất dẫn” ví dụ như thể chế; kỹ thuật kế toán; công nghệ; truyền thông… để có thể đạt được những giá trị về cải thiện hoặc thúc đẩy sự phát triển, trong đó có kinh tế. Thứ tư, theo tác giả, một giả thiết được đặt ra rằng, nếu sự tham gia không tự nhiên dẫn đến thúc đẩy kinh tế phát triển hơn, không can thiệp và gây ảnh hưởng tới kinh tế vĩ mô và vì vậy các chỉ số như nợ công hoặc đầu tư công hoặc chỉ số quốc gia hoặc chi phí đi vay ... không thực sự bị tác động nào thì có thể đảo ngược vấn đề này, tức là, nhu cầu thực sự của quốc gia muốn cải thiện các vấn đề trên, chẳng hạn như nhu cầu đầu tư công hiệu quả hơn, giảm tham nhũng…thì sự tham gia là một phương án hợp lý và khả thi. Tức là, để người tham gia trở thành một phần của quá trình, để họ có tiếng nói khi lựa chọn dự án phù hợp với nhu cầu thực tế của họ, như thế, không chỉ tiêu chí hài lòng được đạt mà thước đo sử dụng ngân sách hiệu quả cũng hoàn toàn được tìm thấy. Quá trình thực hiện dự án, từ lựa chọn loại dự án cho tới nhà thầu, giai đoạn thi công, giai đoạn nghiệm thu, đánh giá và bảo trì, bất kỳ giai đoạn nào của quá trình đều có thể áp dụng sự tham gia để đạt được mục tiêu về hiệu quả kinh tế. Như vậy, can thiệp và ảnh hưởng trực tiếp tới kinh tế đặc biệt là kinh tế vĩ mô của sự tham gia còn cần nhiều thời gian và sức lực của các nhà nghiên cứu tài chính công trên toàn thế giới, thì một sự thật chúng ta cần thừa rằng, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước thực sự tác động tới hiệu quả phát triển kinh tế dưới các cơ chế gián tiếp. Đồng thời, theo quan điểm của tác giả, liên quan đến lĩnh vực ngân sách nhà nước, hai khái niệm minh bạch và sự tham gia không thể đặt chúng độc lập ngoài mối liên hệ ràng buộc chúng với nhau, bởi vì thiếu mất bất cứ một nhân tố nào hoặc minh bạch hoặc sự tham gia thì các kết quả mà chúng mang lại đều không có giá trị ảnh hưởng tới kinh tế, quản trị, phân bổ công bằng hay phát triển bền vững.2.3.2. Vai trò cải thiện và thúc đẩy quản trị nhà nước Từ cuối thế kỷ 20, khái niệm quản trị nhà nước bắt đầu được nhìn nhận lại, nó cũng đồng thời được đánh giá là phương tiện để thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội ở mỗi quốc gia. Nói cách khác, cấu trúc của thể chế và các thiết chế của hệ thống cơ quan nhà nước, mối quan hệ giữa nhà nước với người dân được thiết kế và vận hành như thế nào chính là một cách thức mới để phát triển. Vai trò quan trọng của quản trị nhà nước một lần nữa được khẳng định sau cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á vào những năm 1997. Theo đó, quản trị nhà nước hiệu quả được coi là chìa khóa mở các cánh cửa phát triển đã trở thành một nội dung không cần tranh luận. Nhận định này được củng cố thêm bởi sự đồng thuận của các tổ chức quốc tế khi xây dựng các bộ nguyên tắc quản trị công sau đó cấy ghép và áp dụng vào các quốc gia chuyển đổi có nhu cầu tìm kiếm thể chế mới sau khi chế độ xã hội chủ nghĩa sụp đổ ở Liên Xô và các nước Đông Âu hoặc các quốc gia theo mô hình XHCN ở Châu Á, trong đó có Việt Nam. Theo chiến lược phát triển toàn cầu này, góc nhìn và quan điểm về sự phát triển đã được định nghĩa lại, trước đây, chỉ số tăng trưởng là thước đo phát triển của một nước thì nay mọi chiến lược phát triển phải xoay quanh vì con người, lấy con người là trung tâm, nghĩa là mọi chiến lược phải vì mục đích phát triển và sự tiến bộ của con người. Nó giải thích vì sao trong quản trị công đương đại, các bộ nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước được xây dựng dựa vào các trụ cột chính như: minh bạch; trách nhiệm giải trình và sự tham gia. Sự tham gia của người dân vào quản trị nhà nước nói chung và quy trình ngân sách nhà nước nói riêng như là một thực tế không thể phủ nhận. Trong bối cảnh toàn cầu hóa và phi tập trung nhanh chóng, tốc độ dân trí được nâng cao hơn kéo theo nhu cầu kiểm soát và giám sát nhà nước của người dân tăng lên đáng kể, đến một mức độ nào đó nó tạo thành áp lực, buộc các nhà nước phải phân phối lại quyền lực (Arnstein Sherry, 1969). Dựa trên nền tảng các bên liên quan trong quản trị công (Chris Ansell và Alison Gash, 2007), sự tham gia của người dân được coi là một thành phần trong mạng lưới quản trị, đối với những vấn đề công đặc biệt là quyết định tới nguồn lực công, thì không một chủ thể nào có đủ thẩm quyền tự quyết định mà cần sự hợp tác và chia sẻ quyền lực để đi tới một quyết định cuối cùng nhằm đảm bảo quyền và lợi ích cho tất cả các bên liên quan. Bên cạnh đó, về lý thuyết, cơ chế đại diện cho phép quyền lực đặt vào tay người trúng cử và họ là người ra quyết định cuối cùng nhưng sự tham gia của mạng lưới quản trị như các tổ chức xã hội dân sự, nhóm cộng đồng dân cư, nhóm chuyên gia…bổ sung kiến thức và năng lực thực hiện trong quá trình thiết kế và thực thi chính sách công. Quá trình này, về mặt lý thuyết, nâng cao tính tham gia công dân vào chính sách công và tăng cường tính đa dạng của hệ thống. Vì vậy, sự tham gia được nhìn nhận như là một quyền con người được lồng vào quá trình phát triển nhưng dưới góc độ quản trị nhà nước nó trở thành một công cụ quản trị nhà nước hiệu quả. Bên cạnh đó, bầu cử và cơ chế đại diện là một công cụ nhưng không phải lúc nào cũng đủ lực để giữ các chính trị gia chịu trách nhiệm cho các hành động cụ thể (UNDP, 2008); (Alberto Di’Az- Cayeros và Công sự, 2013), vì vậy lá phiếu và bầu cử được cho là một trong những thành tựu ưu việt so với chế độ chuyên quyền, tuy nhiên, những cam kết chính trị, những lời hứa về các chiến lược mà các chính trị gia dùng để đánh bóng và thu hút lá phiếu khi thực thi có thể bị mâu thuẫn với những lợi ích khác, nó là một áp lực không phổ biến - chỉ những người được bầu cử hoặc bổ nhiệm mới có thể trải nghiệm. Đây là một trong những khiếm khuyết của cơ chế tham gia đại diện – khả năng suy yếu về trách nhiệm chính trị của quan chức chính phủ trước cử  tri. Sự tham gia trực tiếp có thể lấp được khoảng trống này bằng các hình thức như tham gia trực tiếp vào quá trình ra quyết định, thúc đẩy minh bạch thông tin tạo ra các cơ chế gây áp lực tăng cường trách nhiệm giải trình và nhắc nhở người đứng đầu theo đuổi và hoàn thành các cam kết khi tranh cử. Sự tham gia của người dân trong lĩnh vực ngân sách dưới góc độ quản trị nhà nước thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình. Sự tham gia trực tiếp hoặc từ nhóm cộng đồng hoặc từ các tổ chức nghề nghiệp hoặc dân sự cho phép người dân kết nối trực tiếp với chính phủ hoặc chính quyền địa phương, bởi vì người dân không thể thảo luận với nhà nước về những gì họ không biết, kết hợp với trình độ dân trí (Sounman Hong Yonsei, 2015), công nghệ thông tin…sự tham gia trở thành áp lực khiến các thông tin về ngân sách được công khai và minh bạch, quá trình này tiếp diễn quay trở lại thu hút sự tham gia đông đảo và hiệu quả hơn (Teresa M. Harrison và Djoko Sigit Sayogo, 2014). Cùng với quan điểm này, theo Joseph E. Stiglitz (2002), dưới sức ép của toàn cầu hóa và nền kinh tế tri thức được hình thành và đang phát triển mạnh mẽ, sự phát triển ở các quốc gia hiện nay là sự chuyển đổi từ mô thức phát triển truyền thống sang mô thức phát triển hiện đại. Không thể áp dụng lý thuyết về nền kinh tế kép tức là có thể nâng cao năng suất và thậm chí thay đổi tư duy trong phạm vi nền kinh tế mà không cần đạt được sự chuyển đổi phát triển thực sự của toàn xã hội. Vì dưới góc độ này nó mâu thuẫn với xu hướng toàn cầu hóa. Bên cạnh đó, khoa học công nghệ phát triển hiện đại, hình thành nên một thế hệ công dân có tri thức cao tham gia vào quá trình hình thành và điều chỉnh các ý tưởng và chính sách. Đây chính là sự tham gia và dân chủ, điều này đồng nghĩa với kết quả là sự minh bạch và trách nhiệm giải trình cao hơn trong cả khu vực doanh nghiệp và chính phủ. Các quy trình thảo luận lập ngân sách có sự tham gia tạo ra sự đổi mới chính trị (Brian Wampler, 2012), vì các cuộc họp công khai thu hút đông đảo các tầng lớp dân cư tham gia, giới thiệu tiếng nói của họ, kể cả những đối tượng bị loại trừ vào các quy trình chính trị, các quy trình thảo luận mới này cung cấp các cơ chế cho phép họ có cơ hội tiếp cận quyền lực chính trị. Sự tham gia sử dụng một hình thức thảo luận cởi mở với các ý tưởng mới và cuối cùng các ý kiến được lắng nghe thực sự bằng các đề xuất và quyết định chính sách. Sự tham gia càng tích cực của công dân càng mở rộng khả năng đổi mới chính trị vì khi tham gia, tiếng nói và quan điểm được dân chúng tranh luận với nhau và với nhà nước về các ưu tiên công. Thay vì chỉ dừng lại ở hình thức tham vấn và công việc còn lại trao trọn cho đại diện của cử tri như trong truyền thống. Sự tham gia của người dân đặc biệt là vào quy trình ngân sách nhà nước cung cấp đầu vào cho quá trình ra quyết định, với các hình thức tham gia, người dân trực tiếp tham gia từ giai đoạn đầu tiên của quy trình, bên cạnh các thành phần phần ưu tú, tầng lớp trung lưu thì còn cả các đối tượng bị loại trừ như người nghèo, tầng lớp yếu thế, dễ bị tổn thương…cũng bình đẳng tham gia với lá phiếu có giá trị như nhau. Quá trình giao tiếp, cung cấp cho nhà nước tài liệu về những nhu cầu thiết yếu, những thứ tự ưu tiên và các mong đợi…cho phép nhà nước hiểu rõ hơn những nhu cầu thực sự thì những nhu cầu này sẽ được hiện thực hóa bằng các quyết định ngân sách. Vòng tròn giao tiếp này mang lại tính hiệu quả cho ngân sách nhà nước dưới góc độ quyền và trách nhiệm của nhà nước với người dân của họ - những người đóng thuế và hơn thế nữa nó còn củng cố niềm tin của người dân với chính quyền của họ (Alta Fölscher, 2007); (Patrick Heller; K.N Harilal và Shubham Chaudshuri, 2007); (Benjamin A. Olken, 2010). Những nghiên cứu thực địa về sự tham gia vào quy trình ngân sách tại Brazil; Philippin; Bolivia…(UNDP, 2008) cho chính phủ hoặc chính quyền địa phương thấy rõ các nhu cầu thực sự, theo đó, người nghèo có xu hướng chọn các dự án phù hợp theo nhu cầu cấp thiết, cụ thể: thay vì chọn dự án mạng lưới di động – nhu cầu của người có thu nhập mới sử dụng được thì đường giao thông, nước sạch hay nhà vệ sinh công cộng là những dự án được chọn. Mọi lĩnh vực hành chính công đều tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng (S.Chiavago- Campo và P.S.A.Sundaram, 2003), vì thế sự tham gia của người dân vào các giai đoạn của quy trình ngân sách nhà nước là nhân tố phòng ngừa tham nhũng, như đã trình bày ở trên, các trụ cột trong quản trị hành chính gồm công khai, minh bạch; thông tin có thể dự đoán được; trách nhiệm giải trình và sự tham gia có mối liên hệ nội tại và thường diễn ra trong một chu trình tuần tự, một ví dụ về dự án cải tạo trường học sử dụng ngân sách nhà nước sẽ làm rõ nội dung  này. Theo đó, thông tin sẵn có, minh bạch và có thể dự đoán được như là một khoảng mở (Lối thoát) thu hút và thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng các doanh nghiệp, quy trình được diễn ra theo thứ tự và công bằng, nó cũng đồng nghĩa là loại bỏ được việc phải “bôi trơn”; “hoa hồng”; “lại quả” của doanh nghiệp đối với chủ thể có thẩm quyền ra quyết định. Đây cũng có thể là những lý do quan trọng nhất mà quyền và nghĩa vụ của công chức phải tách khỏi dòng chảy với các chủ thể khác của các thể chế về các hoạt động kinh doanh, trong thực tế, các doanh khi bị đưa ánh sáng có bóng dáng thân hữu, không đủ điều kiện…nhưng lại trúng thầu thì người ta luôn phải đặt ra những câu hỏi về sự công bằng. Vì thế, tham gia dù trực tiếp hay gián tiếp đều thúc đẩy công bằng và loại trừ tham nhũng. Lập ngân sách có sự tham gia có thể làm giảm tham nhũng bằng cách tăng số lượng công dân giám sát việc phân phối các nguồn lực, (Brian Wampler, 2007) hoặc có khả năng kiềm chế tham nhũng (Alberto Di’Az- Cayeros, Beatriz Magaloni, Alexander Ruiz- Euler, 2013). Liên hệ thực tiễn tại TP.HCM, ngày 03/03/2021, Viện kiểm sát nhân dân TP.HCM đã quyết định khởi tố bị can là công chức Sở Tài chính TP.HCM do vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước gây thất thoát, lãng phí. Theo đó, việc cải tạo 7 trường học trên địa  bàn huyện Củ Chi trong thời gian 2016- 2017 dưới sự chủ trì của người này đã không tuân thủ các quy định về đấu thầu, duyệt thầu, nghiệm thu…toàn bộ quá trình cải tạo được thực hiện khi doanh nghiệp móc nối với người ra quyết định, quá trình thực hiện dự án được thực hiện trong một vòng tròn khép kín, ngay cả các chủ thể sử dụng trực tiếp là các trường mà đại diện là các hiệu trưởng cũng không được tham gia, hậu quả gây thiệt hại theo kết luận điều tra lên đến hàng chục tỷ đồng ngân sách nhà nước.  Theo Lương Thị Thu HươngLink: Tại đây 

2.2. Một số đặc trưng căn bản về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Thứ nhất, sự tham gia của người dân nói chung, trong quy trình ngân sách nói riêng là một quyền cơ bản của con ngườiTham gia bằng các hình thức khác nhau vào khu vực công để gây ảnh hưởng hoặc tác động tới các quyết định của chính quyền được thừa nhận là một quyền cơ bản của con người, được pháp luật quốc tế thừa nhận. Tại Công ước về các quyền dân sự và chính trị năm 1966, Liên Hiệp Quốc (LHQ) ghi nhận trong Điều 25 tại điểm a như sau: “Mọi người dân đều có quyền và cơ hội để tham gia vào các vấn đề công cộng, trực tiếp hoặc thông qua các đại diện được lựa chọn tự do”. Không dừng lại ở đó, năm 1986, LHQ trong Tuyên bố về Quyền phát triển quy định tại Điều 1, sự tham gia của người dân một lần nữa được ghi nhận như sau: Tạm dịch: Quyền phát triển là quyền con người không thể thay đổi bởi vì mọi người và mọi dân tộc đều có quyền tham gia đóng góp và tận hưởng sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa và chính trị, trong đó tất cả các quyền con người và quyền tự do cơ bản đều có thể được thực hiện đầy đủ”. Như vậy, tự do tham gia vào khu vực công là một quyền căn bản bên cạnh các quyền khác như bầu cử; ứng cử; tự do ngôn luận... Điều này có nghĩa là, nhà nước dù dưới hình thức ở bất kỳ thời đại lịch sử nào, cũng không phải là nơi tạo ra các quyền đó, nhà nước chỉ đóng góp dưới vai trò tạo ra thể chế để ghi nhận và bảo vệ những quyền căn bản của công dân, nói một cách khác, tự do tham gia vào khu vực công ví dụ như tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước để quyết định tới các chính sách liên quan tới nguồn lực công là quyền công dân chứ hoàn toàn không phải là đặc ân của nhà nước dành cho người dân. Thứ hai, sự tham gia của người dân nói chung, vào quy trình ngân sách nói riêng là nền tảng của chế độ dân chủ Nếu như sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách là một quyền căn bản của con người đã được pháp luật quốc tế thừa nhận rộng rãi, thì quan niệm về dân chủ chưa đạt được sự đồng thuận mạnh mẽ, trừ một nhận thức rằng, dân chủ và tự do không phải là một, hai khái niệm này không thể thay thế cho nhau (Economist Intelligence Unit, 2020). Bên cạnh đó, sự thừa nhận dân chủ là hình thức tổ chức chính trị của xã hội dựa trên sự công nhận nhân dân như là nguồn gốc của quyền lực, dựa trên quyền của nhân dân trong việc tham gia giải quyết những vấn đề của quốc gia và trao cho công dân một loạt các quyền và quyền tự do thực sự (N.M. Voskresenskaia và N.B. Davletshina, 1995). Như vậy, liên quan đến ngân sách nhà nước, ngoài việc thừa nhận nhân dân là nguồn gốc của quyền lực về mặt lý thuyết, nhưng trong thực tế, ngân sách được hình thành và duy trì cũng bắt nguồn từ sự đóng góp của người dân tạo nên mối quan hệ pháp lý ràng buộc trách nhiệm giữa nhà nước và người dân, tức là, sự tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước không phải chỉ xuất phát từ quyền tự do tham gia vào đời sống chính trị của nhà nước, tham gia quản lý nhà nước mà còn xuất phát từ mối quan hệ vật chất, người dân tham gia vào các hoạt động của ngân sách bởi họ chính là chủ sở hữu thực sự của ngân sách nhà nước. Do đó, sự tham gia nói chung và sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nói riêng không phải là những đặc ân về quyền mà nhà nước trao cho người dân, mà ngược lại, nhà nước phải có trách nhiệm ghi nhận và tôn trọng quyền này của người dân. Như vậy, sự tham gia là nền tảng của chế độ dân chủ và dân chủ cũng có nghĩa là dựa vào các quyền con người để bảo vệ tự do của con người. Như đã trình bày ở trên, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là nền tảng của chế độ dân chủ, tuy nhiên, mối liên hệ giữa dân chủ và sự tham gia của người dân không chỉ dừng lại ở đó, sự ảnh hưởng, tác động và thúc đẩy giữa dân chủ và sự tham gia còn được nhận thấy từ phía dân chủ, vì dân chủ có giá trị kiến tạo tới sự tham gia của người dân, đặc biệt là trong quy trình ngân sách nhà nước. Sự tham gia vào các vấn đề tài khóa có thể đạt được dưới những hình thức khác nhau (Teresa M. Harrison, Djoko Sigit Sayogo, 2014) . Có thể bằng các cơ quan khác ngoài chính phủ như hệ thống cơ quan quyền lực (theo cách gọi của Việt Nam, gồm Quốc Hội và HĐND) hoặc thông qua cơ quan chuyên môn độc lập với chính phủ như là Kiểm toán nhà nước, hoặc thông qua các tổ chức chính trị xã hội như Mặt trận Tổ quốc hoặc mạnh mẽ và trực diện hơn đó là sự tham gia trực tiếp. Người ta thường lấy ví dụ về người dân Hy Lạp cổ đại khi quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia để minh chứng rằng dân chủ có hai cơ chế căn bản: đại diện và trực tiếp. Đều bắt nguồn từ lý tưởng và xây dựng các hình thức chính trị dựa trên nguồn gốc quyền lực của nhân dân, mọi chính sách của nhà nước cho đến cùng đều vì quyền và lợi ích của người dân, nhưng với lập luận rằng, tất cả không thể cùng điều khiển một chiếc xe nên người ta lựa chọn người lãnh đạo bằng lá phiếu bình đẳng, những người được bầu hoạt động dựa trên niềm tin và sự đồng thuận mạnh mẽ của xã hội rằng họ đang làm những điều đó là vì và cho số đông trong xã hội, đây là cơ chế hoạt động của hình thức dân chủ đại diện. Ngược lại, khi người dân tự mình hoặc trở thành thành viên của một tổ chức xã hội nào đó để đưa ra ý kiến, trực tiếp tham gia vào quy trình công cộng, giám sát hoặc đánh giá…có nghĩa là họ đang sử dụng cơ chế dân chủ trực tiếp. Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là một ví dụ rõ nhất cho việc áp dụng cơ chế dân chủ trực tiếp. Như vậy, sự tham gia là nền móng của chế độ dân chủ, đặc biệt là dân chủ trực tiếp, nhưng đồng thời, chính dân chủ cũng là nơi kiến tạo ra những hình thức tham gia, hoặc là trực tiếp hoặc là gián tiếp cho người dân. Thứ ba, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được sử dụng như một công cụ trong quản trị nhà nước Sử dụng sự tham gia của người dân và thiết kế nó thành một nguyên tắc trong quản trị là phát kiến của các tổ chức quốc tế như UNDP; OECD; WB…theo đó, vào những năm 1990, Bộ nguyên tắc quản trị tốt được thiết kế trong đó các trụ cột chính gồm: minh bạch, công khai, trách nhiệm giải trình và sự tham gia. Với quan điểm cho rằng, quản trị nhà nước tốt là cánh cổng mở ra con đường phát triển bền vững ở các quốc gia chuyển đổi hoặc đang phát triển, nên nội dung của Bộ nguyên tắc quản trị tốt trở thành “hy vọng hiện hữu” là giải pháp định hướng con đường tài trợ phát triển trên thế giới, dưới áp lực đổi mới, hội nhập và những gói tài trợ khổng lồ, quản trị tốt trong đó có trụ cột là sự tham gia được phân phối và cấy ghép trên toàn cầu, tạo thành một làn sóng quản trị mới cũng như cách thức phát triển mới ở rất nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam (Đào Trí Úc và Lê Minh Thông, 1999); (Phạm Duy Nghĩa, 2002). Sự tham gia của người dân có thể thúc đẩy trách nhiệm giải trình, tính minh bạch và hơn thế nữa phân phối hiệu quả các nguồn lực (Wampler, 2000, trang 1) Các chương trình này được thiết kế để kết hợp công dân vào việc hoạch định chính sách xử lý, thúc đẩy cải cách hành chính và phân phối các nguồn lực công tới mức thấp vùng lân cận thu nhập. Sự loại trừ xã hội và chính trị bị thách thức, vì các tác nhân chính trị bị loại trừ theo truyền thống được tạo cơ hội để đưa ra các quyết định chính sách, đồng thời thúc đẩy học tập của cộng đồng và quyền công dân tích cực, đạt được công bằng xã hội thông qua cải thiện chính sách và phân bổ nguồn lực, và cải cách bộ máy hành chính.Thứ tư, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là sự tham gia quan trọng nhất Vì không có quyết định nào quan trọng bằng các quyết định liên quan đến kinh tế (Stigliz, 2000), cùng với nhận thức rằng một chính sách ảnh hưởng tới tất cả mọi người thì cần được thảo luận chung và đạt được sự đồng thuận mạnh mẽ có sức hút đối với hầu hết các chủ thể trong xã hội, các học giả Franklin, Alfred T. Ho và Carol Ebdon (2009) từ lâu đã ủng hộ vai trò quan trọng của công dân trong quá trình ngân sách vì lập ngân sách có sự tham gia là hình thức mạnh nhất để đưa công dân vào các quyết định cụ thể về phân bổ ngân sách (Paolo de Renzio và Joachim Wehner, 2017), cụ thể:   Thứ nhất, tài liệu về ngân sách là tài liệu chính sách quan trọng nhất của chính phủ (OECD, 2002), mục tiêu phát triển quốc gia, các phướng hướng và kế hoạch hành động luôn đi kèm với số liệu ngân sách phục vụ thực hiện nhiệm vụ, vì thế sự tham gia, với các cơ chế của mình có thể tác động và gây ảnh hưởng tới các chính sách quan trọng đó. Thứ hai, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là một hoạt động có ý nghĩa, thông qua các phác thảo sử dụng ngân sách sẽ thể hiện được trách nhiệm và mối quan hệ của chính phủ với người dân của mình. Quá trình này cũng thể hiện rất rõ các ưu tiên của chính phủ khi quyết định lựa chọn đối tượng khai thác nguồn lực và đối tượng được cung cấp dịch vụ công. Tức thông qua các quyết định về dòng chảy ngân sách cho thấy rõ lựa chọn và đánh đổi lợi ích của các lực lượng trong xã hội của chính phủ. Thứ ba, sự tham gia thúc đẩy cân bằng quyền lực chính trị, trong trường hợp vì nhiều nguyên nhân, các đại biểu dân cử cần hỗ trợ về kiến thức và kỹ thuật kế toán liên quan đến ngân sách, thứ mà luôn được thiết kế để “chỉ các chuyên gia mới nhận ra nhau”. Bởi vì hiểu rõ dự thảo ngân sách quốc gia là một việc quan trọng nhất của các đại biểu dân cử, nếu không đảm bảo được điều này, quyết định bấm nút thông qua dự toán trở thành một hành động vô nghĩa và thiếu trách nhiệm, đối với cả cử tri của mình nhưng nghiêm trọng hơn, quyền quyết định ngân sách thực thụ đã bị bỏ rơi và quyền lực nhà nước, vốn được cân bằng bằng dòng chảy của quy trình ngân sách đã hoàn toàn phụ thuộc bởi các cơ quan hành pháp. Theo Lương Thị Thu HươngLink: Tại đây 

Lý thuyết nghiên cứu về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước1.2.3.1. Lý thuyết cấy ghép pháp luật. Lý thuyết này đi từ thuật ngữ “legal transplant” và được hiểu là sự tiếp nhận pháp luật nước ngoài của một quốc gia một cách chủ động hoặc thụ động trong quá trình xây dựng pháp luật. Việc dịch chuyển hay khuếch tán pháp luật được phát triển và chịu sự ảnh hưởng của các nhà nghiên cứu pháp lý phương tây như Alan Watson với các tác phẩm như Legal Transplants: An Approach to Comparative Law xuất bản năm 1974; Society and Legal Change 1977 và Legal Transplants and Legal Reform xuất bản năm 1991; và nhà nghiên cứu Otto Kahn-Freund với tác phẩm On use and misuse of comparative Law và The modern law review xuất bản năm 1974. Theo đó, các tác giả cho rằng, pháp luật của một quốc gia có thể dễ dàng được tiếp nhận bởi một quốc gia khác mặc dù không có nhiều sự tương đồng. Tuy nhiên, việc tiếp nhận pháp lý này là một hoạt động mang tính thận trọng và cần cân nhắc bởi các nền tảng truyền thống văn hóa, lịch sử, kinh tế khi cấy ghép pháp luật. Tại Việt Nam, lý thuyết về cấy ghép pháp luật được sử dụng bằng thuật ngữ “tiếp nhận pháp luật nước ngoài” (Đào Trí Úc và Lê Minh Thông, 1999); (Phạm Duy Nghĩa, 2002). Theo đó, các học giả đồng thuận rằng, Việt Nam là một quốc gia chuyển đổi và hệ thống pháp luật được xây dựng trên nhiều lớp luật (Bùi Ngọc Sơn), việc tiếp nhận pháp luật lúc mang tính cưỡng chế như ở thời kỳ nhà nước phong kiến và thực dân đô hộ nhưng cũng có những thời điểm, việc tiếp nhận pháp luật mang tính chủ động như Việt Nam sau thời kỳ Đổi Mới, bắt đầu từ 1986 cho đến nay. Ban đầu là để khuyến khích khu vực tư nhân phát triển và để thúc đẩy mục tiêu này đạt đích, hàng loạt các quy định pháp luật ghi nhận quyền sở hữu tư nhân, tự do kinh doanh, bình đẳng của các thành phần kinh tế tư nhân …của nước ngoài đã được Việt Nam tiếp nhận. Bên cạnh những thành tựu này, một kết quả gián tiếp cũng được thấy xuất hiện ở Việt Nam, đó là sự chuyển đổi khá nhanh ở khu vực công. Từ những quy định pháp luật nước ngoài được tiếp nhận phục vụ phát triển kinh tế tư nhân, dần dà, đã tác động và chuyển đổi thể chế pháp lý khu vực công, theo đó, việc tiếp nhận các tư tưởng về nhà nước trong mối quan hệ với người dân được nhìn nhận và đánh giá lại, Việt Nam đã tiếp nhận cấu trúc pháp lý nhà nước pháp quyền trên nền tảng thể chế xã hội chủ nghĩa thể hiện bắt đầu trong Hiến pháp (2001), động thái này bắt đầu cho việc tiếp nhận các quy định pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước và người dân ngày càng rộng hơn về phạm vi và nội hàm. Đó là, trách nhiệm giải trình, công khai và minh bạch là nghĩa vụ của nhà nước và trở thành các nguyên tắc trong xây dựng và hoạt động của bộ máy nhà nước. Người dân với các quyền con người và quyền công dân lần đầu được ghi nhận riêng biệt, đặc biệt là Hiến pháp 2013 được coi là bản Hiến pháp với các quyền con người và quyền công dân được quy định ở phạm vi rộng nhất trong lịch sử lập hiến của Việt Nam. Từ Hiến pháp, các quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân Việt Nam bắt đầu được thể chế vào các ngành luật độc lập, ngay cả với Luật ngân sách nhà nước, khu vực vốn được coi là không gian riêng của nhà nước, năm 2015, Luật Ngân sách Nhà nước cũng đã bắt đầu mở lối, mặc dù còn là khung cửa hẹp nhưng việc cho rằng ngân sách nhà nước được giám sát bởi cộng đồng (Điều 16 Luật Ngân sách 2015) cũng đã cho thấy sự chuyển biến và tiếp nhận pháp luật nước ngoài thực sự đã hiện diện ở Việt Nam. 1.2.3.2. Lý thuyết về sở hữu và điều hành. Lý thuyết về sở hữu và điều được thừa nhận và áp dụng rộng rãi trong lĩnh vực tài chính công truyền thống và hiện đại. Theo đó, giữa nhà nước và người dân có mối quan hệ đặc biệt, trong đó, nhà nước tồn tại và vận hành dựa trên nguồn lực được đóng góp và nuôi dưỡng thông qua các khoản thuế, phí và lệ phí..của người dân. Vì thế, người dân chính là chủ sở hữu thực thụ của ngân sách nhà nước và các nguồn lực công khác. Tuy nhiên, do đặc trưng xuất phát từ vai trò và chức năng của nhà nước, mà người dân sẽ không trực tiếp quản lý và sử dụng nguồn lực công, quá trình này được ủy quyền cho nhà nước. Chủ sở hữu thực sự nhưng không sử dụng, quản lý và vận hành tài sản của mình, đây chính là đặc trưng và cũng là cách thức vận hành phổ biến nhất trên thế giới đối với nguồn ngân sách của các nhà nước. Để đảm bảo rằng tài sản công được sử dụng hiệu quả, các cơ chế quản lý được thiết kế nhưng hiệu quả nhất vẫn là các quy định pháp luật. Ở đó, nhà nước sử dụng và quản lý ngân sách, người dân, với tư cách là chủ sở hữu có quyền giám sát, theo dõi và tham gia nhằm đảm bảo rằng nguồn lực được sử dụng đúng đắn. Lý thuyết về sở hữu điều hành là cơ sở để khẳng định rằng, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước không chỉ là quyền con người cơ bản, nó còn xuất phát từ mối quan hệ chủ sở hữu với người điều hành, vì thế, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách không còn là vấn đề cần tranh biện, thậm chí, khi các cơ chế đại diện không phản ánh đúng nguyện vọng và nhu cầu thực sự của cử tri, người dân có quyền tự mình tham gia trực tiếp vào quy trình ngân sách nhà nước, đặc biệt là với các hoạt động phân bổ ngân sách cho các mục đích cung cấp dịch vụ để gây ảnh hưởng và ra quyết định phân bổ nguồn lực công này cho phù hợp với những nhu cầu thiết thực mà người dân/chủ sở hữu thực thụ đang thực sự cần thiết. 1.2.3.3. Lý thuyết thông tin bất cân xứng. Lý thuyết này được Akerlof (1970) giới thiệu, theo đó, thông tin bất cân xứng là tình trạng trong một giao dịch, một bên có thông tin đầy đủ và tốt hơn so với (các) bên còn lại. Bất cân xứng thông tin là tình trạng phổ biến trong xã hội và có thể diễn ra trong mối quan hệ giữa nhà nước với người dân. Theo đó, nhà nước được người dân ủy quyền quản lý, ví dụ như quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. Mối quan hệ giữa chủ sở hữu ngân sách nhà nước (người dân) với người thừa hành (nhà nước) mang tính đặc biệt như đã trình bày ở trên nên nhà nước có nhiều lợi thế về thông tin hơn có thể dẫn đến hậu quả là người được ủy quyền (nhà nước) vượt quá thẩm quyền hoặc vi phạm các các cam kết (quy định pháp luật ngân sách nhà nước). Vì vây, để hạn chế và loại trừ các rủi do này lựa chọn ủng hộ và ghi nhận quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước vì người dân là chủ sở hữu nên tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước là quyền của người dân, hơn nữa, kiểm soát tham nhũng, tăng cường ủng hộ nhà nước, phân bổ công bằng dịch vụ công đã được kiểm chứng bằng các nghiên cứu lý và các nghiên cứu thực địa trên thế giới.  Theo Lương Thị Thu HươngLink: Tại đây 

KẾT LUẬN VỀ SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là quyền con người cơ bản, được ghi nhận và tôn trọng toàn cầu. Bên cạnh đó, dưới sự sáng tạo và được sự đồng thuận rộng rãi của cộng đồng quốc tế, quyền tham gia ngân sách nhà nước của người dân còn được thiết kế để trở thành một công cụ quản trị công hiệu quả, nó thúc đẩy và cải thiện phát triển toàn diện, thay đổi và sắp xếp lại mối quan hệ giữa nhà nước với người dân và đặc biệt khiến quá trình phân bổ nguồn lực công trở nên công bằng và hiệu quả hơn. Từ thực tiễn của Việt Nam, qua nỗ lực nghiên cứu, Luận án đã nhận thấy rằng, từ sau Đổi Mới, quyền tham gia của người dân dù mang những đặc trưng khác biệt, ngay cả tên gọi cũng chưa có sự tương thích so với pháp luật quốc tế, thế nhưng, dưới các hình thức và khẩu hiệu về dân chủ và dân chủ cơ sở: dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân thụ hưởng đã cho thấy quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đã được ghi nhận. Đặc biệt, từ khi Hiến pháp 2013 có hiệu lực, với một số thay đổi mang tính đột phá về việc quy định quyền tham gia quản  lý nhà nước và xã hội của người dân, tách một số quyền con người với quyền công dân, tạo điều kiện cho môi trường tham gia hiệu quả khi bắt buộc công khai thông tin là trách nhiệm của nhà nước đã tạo đà cho Luật Ngân sách nhà nước 2015 ghi nhận quyền tham gia giám sát ngân sách của cộng đồng. Tuy nhiên, một vấn đề đặt ra là: Tại sao pháp luật đã được quy định khá đầy đủ về mặt hình thức nhưng các giá trị mà sự tham gia vẫn chưa thực sự hiệu quả tại Việt Nam? Bối cảnh hiện nay cho thấy, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương; người dân với chính quyền địa phương chưa có kết nối thực sự, quản lý ngân sách không hiệu quả dẫn đến tham nhũng ngày càng nghiêm trọng, hiệu quả sử dụng ngân sách trong các hoạt động đầu tư công chưa cao, quá trình giải vốn đầu tư công gần như không thể thực hiện được….  Dựa trên các công trình nghiên cứu đã công bố của các tác giả khác, cùng với nỗ lực nghiên cứu nội dung của tác giả Luận án, Luận án này đưa ra các nhận định sau đây: Thứ nhất, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam từ Đổi Mới (1986) cho đến nay có đặc trưng riêng, được định danh dưới hình thức dân chủ XHCN. Theo đó, người dân tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước hầu hết thông qua cơ chế đại diện, dưới hình thức tập thể, thông qua các tổ chức của nhà nước hoặc do nhà nước quản lý. Trong khi đó, quy trình ngân sách gồm nhiều giai đoạn cùng với nhiều nội dung khác biệt nhưng chỉ áp dụng chung một cơ chế tham gia đại diện. Thứ hai, thông qua nội dung của các văn kiện chính trị của Đảng về quyền tham gia của người dân cho thấy rằng, nhận thức về vai trò quan trọng của người dân trong cấu trúc quyền lực cũng như quản trị công của Đảng Cộng sản Việt Nam là đúng và thậm chí luôn có một khoảng cách lớn về việc định hướng trao cho người dân mức độ tham gia cao hơn vào quy trình ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng pháp luật, định hướng này chưa được tuân thủ triệt để dẫn đến quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay mới dừng lại ở mức độ tương đối thấp, gồm được biết thông tin về ngân sách nhà nước và giám sát ngân sách của cộng đồng. Cùng với thiết kế quy trình, nội dung và hình thức tham gia không phù hợp, kết hợp với các chủ thể có quyền đại diện chủ trì hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của người dân không đủ thẩm quyền độc lập khiến khả năng gây ảnh hưởng tới quy trình ngân sách nhà nước là không đáng kể dẫn đến hoạt động tham gia của người dân vào quy trình ngân sách tại Việt Nam vẫn mang tính hình thức và chưa mang lại hiệu quả. Thứ ba, việc hoàn thiện và thúc đẩy phát triển quyền tham gia quy trình ngân sách nhà nước của người dân Việt Nam cần phải đảm bảo dựa vào các nhân tố căn bản, đó là, cần linh hoạt áp dụng phù hợp cả hai cơ chế tham giav  đại diện và cơ chế tham gia trực tiếp. Đây chính là khả năng nhận thức lại về quan điểm áp dụng các hình thức dân chủ tại Việt Nam. Từ nền tảng này, môi trường thể chế tại Việt Nam cũng cần được xem xét cẩn trọng, đó là trao quyền cho địa phương theo các mô hình quản trị mới nhưng đồng thời phải thiết kế các hình thức tham gia thay thế, ví dụ như mô hình chính quyền đô thị một cấp tại TP.HCM. Bên cạnh đó, các quy định pháp luật cần được xây dựng đảm bảo tính phù hợp giữa các yếu tố mang tính kỹ thuật như hình thức tham gia phải phù hợp nội dung mà người tham gia được tiếp cận, các nội dung công khai cần phù hợp với các hình thức công khai để người dân có thể sử dụng nguồn lực thông tin đảm bảo quá trình tham gia hiệu quả. Tóm lại, với những nhận định này, Luận án đã giải quyết đầy đủ các giả thuyết nghiên cứu của Luận án đưa ra, đồng thời đã lý giải câu hỏi nghiên cứu là sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đã được quy định và thực thi như thế nào trong hệ thống pháp luật Việt Nam? Từ quá trình giải quyết câu hỏi này, Luận án cho thấy rõ vai trò cần thiết áp dụng quyền tham gia quy trình ngân sách nhà nước của người dân trước bối cảnh hội nhập sâu sắc cùng với công cuộc cải cách quản trị công đang diễn ra ngày càng quyết liệt và mạnh mẽ ở Việt Nam.

4.1. Bất cập từ cơ sở chính trị và định hướng hoàn thiện quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước  Kể từ thời điểm tuyên bố độc lập, ĐCSVN là tổ chức chính trị duy nhất giữ vị trí lãnh đạo ở Việt Nam. Vì vậy, quan điểm của ĐCSVN về vấn đề sự tham gia của người dân như thế nào sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới sự phát triển cũng như thực trạng pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước. Theo đó, dưới sự lãnh đạo của ĐCSVN, quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân đã được ghi nhận và có xu hướng phát triển hơn, nội dung này đã được trình bày cụ thể tại phần thứ nhất thuộc Chương III của Luận án. Tuy nhiên, trong bối cảnh không thuận lợi về quản trị, mối quan hệ giữa nhà nước với người dân trước những thử thách hiện nay cho thấy định hướng sử dụng cơ chế tham trong bối cảnh hiện này là chưa hiệu quả, thực trạng về tham nhũng, thất thoát tài sản công, phản ứng tiêu cực của người dân với các loại phí từ các dự án có sử dụng vốn ngân sách nhà nước… đã phần nào cho thấy giá trị thực sự về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam là chưa đủ để tạo ra sự thay đổi như kỳ vọng của ĐCSVN. Những bất cập hiện hữu này, theo quan điểm của NCS xuất phát từ nguyên nhân chính sau đây: Thứ nhất và là nguyên nhân quan trọng nhất, đó là, ĐCSVN khuyến khích và định hướng áp dụng hình thức tham gia gián tiếp (thông qua cơ chế đại diện) ở hầu hết các quy trình ngân sách nhà nước. Mặc dù nhận thức rõ được vai trò quan trọng về quyền tham gia của người dân khi nhà nước phải đối mặt với tình trạng quan liêu, mệnh lệnh, cửa quyền, tham nhũng…nên ngay từ những ngày đầu Đổi Mới, ĐCSVN đã chỉ ra phương thức cải thiện là phải phát huy quyền làm chủ của dân, thu hút nhân dân tham gia quản lý nhà nước, tham gia kiểm kê, kiểm soát nhà nước, khắc phục tình trạng suy thoái, quan liêu, mất dân chủ và nạn tham nhũng (Chỉ Thị số 30/1998 của Bộ Chính trị). Tuy nhiên, như đã trình bày tại Chương III của Luận án, quan điểm và định hướng về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam được ĐCSVN kiên định duy trì là hình thức dân chủ xã hội chủ nghĩa và được diễn giải là: tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể và là người thực hiện quyền lực chung của xã hội. Sự tham gia được thể chế trong Hiến pháp và pháp luật chuyên ngành dưới sự ảnh hưởng từ quan điểm chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam và tư tưởng của Hồ Chí Minh về quyền dân chủ của nhân dân. Cụ thể, HCM đã khẳng định rằng: “Để thực hiện tốt nhiệm vụ cách mạng, Nhà nước ta phải phát triển quyền làm chủ và sinh hoạt chính trị của toàn dân, để phát huy tính tích cực và sáng tạo của Nhân dân, làm cho mọi người công dân Việt Nam thực sự tham gia quản lý công việc của Nhà nước, ra sức xây dựng chủ nghĩa xã hội”.  Xuất phát từ nền tảng này, đã tạo nên những đặc trưng riêng biệt và cơ bản tới nội dung, các hình thức, các cơ chế và phạm vi tham gia của người dân Việt Nam vào khu vực công. Nghĩa là, sự tham gia của người dân về cơ bản được xuất phát từ quyền dân chủ nhân dân và là nền tảng để xây dựng và vận hành hoạt động cũng như tổ chức của bộ máy nhà nước.  Tuy nhiên, sự tham gia này được thiết kế trên nền tảng của hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa, ở đó, người dân được khuyến khích tham gia trong một tập thể nhất định. Quan điểm này được thể hiện rõ nét thông qua các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam, bắt đầu từ năm 1976 tại Đại hội Đảng toàn quốc lần IV; lần V năm 1980, kể cả khi Việt Nam đã tiến hành Đổi Mới năm 1986, thì sự tham gia của người dân vẫn được nhất quán theo quan điểm là : “xây dựng chế độ làm chủ tập thể”, ở đó, quyền lực nhà nước là quyền lực của nhân dân lao động có tổ chức. Cho đến sau Đổi Mới, sự tham gia của người dân không được gắn kèm với khái niệm “làm chủ tập thể”, người ta cũng không còn thấy khái niệm này xuất hiện từ Đại hội Đảng toàn quốc lần VII năm 1991, nhưng sự tham gia trong một khuôn khổ của tổ chức hoặc tập thể vẫn được duy trì cho đến ngày nay, bằng những quy định của pháp luật, đặc biệt là sự tham gia trong khu vực công, đơn cử như sự tham gia của người dân tại cở sở đều được tổ chức thực hiện bởi UBND; HĐND và MTTQVN, đặc biệt hình thức kiểm tra, giám sát đối với vốn ngân sách nhà nước đều được MTTQVN chủ trì đại diện với tên gọi giám sát của cộng đồng theo quy định của Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư; Luật quản lý, sử dụng tài sản công, Pháp lệnh 34 nay được thay thế bằng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở (2022), Luật Ngân sách nhà nước 2015 ghi nhận tại Điều 16 việc giám sát cũng phải được định nghĩa là của cộng đồng và cộng đồng tham gia giám sát thông qua MTTQVN các cấp. Ngoài ra, do các quy trình tham gia, cụ thể trong lĩnh vực ngân sách nhà nước đều được chủ trì bởi MTTQVN, thậm chí, ngay cả đối với những vấn đề ảnh hưởng trực tiếp tới địa bàn nơi người dân sinh sống cũng phải thông qua các thiết chế tập thể đó là Ban Thanh tra nhân dân hoặc Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Các thiết chế này đều được giám sát, kiểm duyệt về nội dung, tổ chức, nhân lực, nguồn lực của tổ chức Đảng và chính quyền địa phương.  Tại Việt Nam, theo khảo sát quốc tế về công khai ngân sách nhà nước đã cho thấy, các chỉ số tham gia của người dân từ 2011, 2019, 2021 theo khảo sát của IBP ngày càng tăng nhưng chỉ số công khai và minh bạch ngân sách nhà nước của Việt Nam vẫn nằm trong danh sách các nước không công khai hoặc công khai ít nhất về ngân sách nhà nước. Tức là thông tin về ngân sách là có, ngày càng có xu hướng mở rộng phạm vi nội dung công khai ngân sách nhà nước, nhưng các nội dung này không thể sử dụng được vì người dân là chủ thể nằm ngoài quy trình ngân sách nhà nước. Sự tham gia hình thức bởi hai ý: Một là số liệu khó có thể dùng được vì không có cơ chế. Hai là, toàn bộ quy trình này, phần lớn đều áp dụng hình thức tham gia gián tiếp – thông qua các đại diện dân cử. Đây cũng chính là lý do vì sao VN đang phải đối mặt với thực trạng mà trong đó tham nhũng là vấn nạn quốc gia, phân bổ dịch vụ công chưa công khai và minh bạch khiến người dân phản ứng tiêu cực với các dự án đầu tư công. Gợi ý hoàn thiện quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước  Định hướng linh hoạt áp dụng tham gia trực tiếp và gián tiếp Như đã trình bày tại Chương II của Luận án, hai cơ chế dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp được cộng đồng quốc tế chấp nhận rộng rãi trong việc thực thi các quyền dân chủ của người dân. Quyết định ngân sách được thông qua Quốc Hội và HĐND là hình thức tham gia gián tiếp qua hình thức dân chủ đại diện. Ngược lại, khi người dân tự mình hoặc trở thành thành viên của một tổ chức xã hội nào đó để đưa ra ý kiến hoặc quyết định nội dung ngân sách tức là sử dụng cơ chế dân chủ trực tiếp.  Trực tiếp, tự mình tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước đã được chứng minh có thể cải tạo những khiếm khuyết cơ chế dân chủ đại diện, ví dụ như mất kết nối với công dân từ nhà nước; loại trừ tầng lớp yếu thế ra khỏi phát triển; tham nhũng và lợi ích nhóm; không công bằng trong phân phối và hưởng thụ dịch vụ công… Mặc dù không tham vọng biến sự tham gia của người dân thành phương thuốc chữa lành tất cả các vấn đề của quản trị công, nhưng rõ ràng, những nghiên cứu thực nghiệm về việc áp dụng cơ chế dân chủ trực tiếp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước tại nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm cả các nước phát triển, đang phát triển đều cho thấy rằng, tham gia trực tiếp quy trình ngân sách mang lại giá trị về quyền lực, trao quyền hợp pháp mạnh mẽ, phân phối công bằng dịch vụ công; cải thiện mối quan hệ giữa nhà nước với công dân… bằng cách này, quyền lực nhà nước được “phân phối” lại một cách hợp pháp, thu hút đông đảo người dân tham gia vào quá trình chính sách công nói chung và quy trình ngân sách nhà nước nói riêng, người dân trở thành một phần của quá trình và cùng gánh trách nhiệm, cung cấp cho nhà nước thông tin cần thiết trước khi ban hành quyết định như thế tính hiệu quả, công bằng trong sử dụng vốn ngân sách được bảo toàn, đồng thời niềm tin của người dân với chính quyền cũng được tăng cường. Do vậy, đối với quy trình ngân sách nhà nước, cần định hướng áp dụng cân bằng, phù hợp đồng thời cả hai chế tham gia trực tiếp và gián tiếp cụ thể: Đối với hình thức dân chủ đại diện - cần tăng cường sự độc lập của MTTQVN. Hiện nay, tại Việt Nam, MTTQVN được trao quyền chủ trì giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng, được tổ chức và hoạt động ở mỗi cấp chính quyền. Tuy nhiên, do tính độc lập về nguồn lực chưa đủ, đồng thời thẩm quyền chưa tương xứng với nhiệm vụ khiến thiết chế này hoạt động chưa mang lại hiệu quả, khả năng tác động hoặc gây ảnh hưởng trực tiếp tới quy trình ngân sách khi tiến hành hoạt động giám sát chưa cao, hiện MTTQVN chỉ được quyền kiến nghị sau quá trình giám sát ngân sách nhà nước. Do vậy, cần tạo các cơ chế về mặt pháp lý để MTTQVN độc lập về nguồn lực và nội dung hoạt động, từ đó có thể gây ảnh hưởng tới quy trình ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội chịu sự giám sát của HĐND và Cấp ủy cùng cấp như Ban Thanh Tra nhân dân; Ban giám sát đầu tư cộng đồng, thu hút và kết nạp các thành viên có chuyên môn cũng đồng thời tạo thành các mạng lưới để người dân có nhiều lựa chọn cũng như cơ hội tham gia được mở rộng hơn. Đồng thời mở rộng phạm vi chủ thể đại diện quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách bằng việc cho phép các tổ chức nghề nghiệp như kế toán, kiểm toán được cùng tham gia vào quy trình giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng. Đối với hình thức dân chủ trực tiếp –  người dân quyết định đối với các dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước có tác động trực tiếp tới đời sống và sinh kế. Theo quan điểm của NCS, người dân cần được biết thông tin đầy đủ về ngân sách tại các cấp chính quyền cũng như các đơn vị dự toán, các tổ chức được tài trợ ngân sách. Tuy nhiên, đối với các dự án/ chương trình sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước nhằm cung cấp cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công liên quan đến các lĩnh vực như y tế; giáo dục; văn hóa, sinh kế …thực hiện tại địa bàn sinh sống và có tác động trực tiếp thì người dân cần được tham gia ở mức độ cao hơn thay vì chỉ được biết thông tin và giám sát như hiện nay. Mức độ tham gia có thể được xây dựng và ở mức cao nhất, đó là quyền quyết định.  Hiện nay, quyền quyết định ngân sách nhà nước ở Việt Nam chưa được ghi nhận bằng các quy định pháp luật.  Hình thức được bàn và quyết định trực tiếp chỉ khi người dân đóng góp một phần hoặc toàn bộ nguồn lực có thể gây nhầm lẫn với quyền được quyết định ngân sách nhà nước, bởi các nội dung được bàn và quyết định trực tiếp có thể bị chính quyền địa phương, MTTQ không đồng ý theo quy định tại khoản 2 Điều 21 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022.  Chỉ được coi người dân có quyền quyết định ngân sách khi người dân được tham gia quyết định ở tất cả các khâu của từng giai đoạn của quy trình ngân sách, đó phải là kết quả của quá trình được cung cấp thông tin, người dân được tham vấn về nhu cầu, lựa chọn mục tiêu, lựa chọn nhà thầu, tham gia thực hiện, tham gia giám sát, tham gia nghiệm thu và bảo trì đối các dự án. Sự cần thiết về quyền quyết định của người dân đối với dự án/chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước vì các lý do sau đây: Thứ nhất, người dân địa phương là đối tượng chịu tác động trực tiếp từ các dự án /công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Theo nghĩa rộng nhất, họ là chủ thể đóng thuế nên có quyền được biết thông tin và quyết định tham gia vào quy trình này. Ở góc độ hẹp hơn, người dân địa phương là đối tượng chịu tác động trực tiếp từ các công trình dự án, họ là chủ thể thụ hưởng vì vậy, lựa chọn dịch vụ hay công trình nào phù hợp với nhu cầu còn thể hiện tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách. Hàng loạt nhà văn hóa được xây ở mỗi thôn và bỏ không trong khi cả xã vẫn phải lựa chọn đi đò hoặc phà để phục vụ hoạt động kinh tế hay học tập đã phần nào cho thấy người dân đã bị loại ra khỏi quy trình sử dụng vốn ngân sách. Thứ hai, chia sẻ trách nhiệm và áp lực với nhà nước. Bởi khi được trở thành một phần của quy trình ngân sách với vai trò chủ thể quyết định lựa chọn loại dự án, hạn mức, nhà thầu, tham gia giám sát, nghiệm thu và bảo trì…vô hình chung tạo ra áp lực cũng như trách nhiệm đối với người dân tham gia vào quy trình ngân sách đối với chính dự án/công trình mà người dân tham gia. Thứ ba, mối quan hệ giữa người dân và chính quyền địa phương được cải thiện và tăng cường. Khi nhu cầu và nguyện vọng được lắng nghe thực sự và trở thành đầu vào cho quá trình lựa chọn và ra quyết định chính sách công, người dân có xu hướng tin tưởng hơn và kết quả, họ có khả năng ủng hộ cao hơn đối với các chính sách khác của chính quyền. Như vậy, cả quy trình ngân sách nhà nước với nhiều giai đoạn khác nhau, việc sử dụng linh hoạt từng cơ chế tham gia hoặc là đại diện hoặc là trực tiếp sẽ mang lại hiệu quả cao hơn trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. Các tuyên bố chính trị của ĐCSVN dưới hình thức các Nghị quyết cần được cam kết và hiện thực hóa bằng các quy định của pháp luật Trong bối cảnh chính trị ở Việt Nam, lãnh đạo chiến lược qua từng giai đoạn và từng thời kỳ của ĐCSVN được thể hiện bằng các Nghị quyết. Đây chính là hình thức chính danh thể hiện quan điểm và đường lối của ĐCSVN. Tuy nhiên, để đảm bảo rằng quyền tham gia của người dân được thực thi trên thực tế thì bắt buộc phải được thể chế thành các quy định của pháp luật. Với các chức năng đặc trưng, pháp luật là công cụ duy nhất đảm bảo cam kết về chính trị tránh được tư duy nhiệm kỳ và được thực hiện hóa trong đời sống xã hội. Tóm lại, trong bối cảnh hiện nay tại Việt Nam, cởi mở và định hướng linh hoạt áp dụng các hình thức tham gia đồng thời cam kết ban hành bằng quy định pháp luật sẽ mang lại những lợi thế về lãnh đạo của ĐCSVN như sau:  Một là, củng cố niềm tin vào sự lãnh đạo của ĐCSVN, với sự đồng thuận toàn dân về sự lãnh đạo của ĐCSVN, Đảng chính là đại diện cho hệ thống quyền lực công tại Việt Nam, vì thế, khi tình hình quản trị công được cải thiện, tham nhũng được hạn chế tối thiểu, niềm tin vào chính quyền và ĐCSVN sẽ được củng cố, duy trì. Hai là, người dân được trao quyền quyết định ngân sách sẽ trở thành trụ cột tăng cường kiểm tra giám sát tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước – đảm bảo vốn ngân sách được sử dụng hiệu quả. Khi nhà nước cung cấp dịch vụ và trùng với nhu cầu thiết thực của người dân, đây chính là hình thức sử dụng ngân sách nhà nước hiệu quả nhất. Quyền quyết định gắn chặt với tính chịu trách nhiệm sẽ đảm bảo các bên tham gia độc lập, đây cũng chính là ưu tiên tính hiệu quả của ngân sách nhà nước. Ba là, ĐCSVN đảm bảo duy trì và phát triển mạnh hơn vài trò lãnh đạo nhà nước tại Việt Nam. Quyền quyết định ngân sách đối với vốn ngân sách nhà nước không làm thay đổi bản chất quyền lực nhà nước mà ĐCSVN đã thiết lâp: Đảng lãnh đạo – nhà nước quản lý – nhân dân làm chủ. 4.2. Bất cập từ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước và gợi ý hoàn thiện pháp luật. 4.2.1. Bất cập từ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước trong Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn 2007.  Tính đến thời điểm hiện tại, trong vòng 16 năm vừa qua tính từ khi nội dung quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được điểu chỉnh bởi Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn 2007. Vì vậy, việc nghiên cứu và phân tích các quy định về quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân tại Pháp lệnh thực hiện dân chủ tại xã, phường, thị trấn 2007 là cần thiết nhằm làm sáng tỏ nội dung này được quy định như thế nào trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Bên cạnh đó, việc làm rõ và đánh giá các quy định tại Pháp lệnh 34 cũng gián tiếp cho thấy tại sao vào thời điểm hiện tại, VN đang phải đối mặt với nhiều hậu quả nghiêm trọng trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước như đã được dẫn chứng trong phần mở đầu của Luận án. Trước tiên, sự ra đời của pháp luật dân chủ cơ sở cho thấy những chuyển biến trong hành động và nhận thức của Việt Nam về sự tham gia của người dân, đặc biệt là trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.  Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, thông qua Pháp lệnh, một số quy định về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách cũng cho thấy khả năng áp dụng trên thực tế  khó mang lại hiệu quả, cụ thể là:  Ở mức độ được biết thông tin Số liệu ngân sách đã cơ bản được công bố nhưng ít có giá trị sử dụng.  Theo thiết kế tại Điều 5, Chương II của Pháp lệnh, chính quyền phải công khai thông tin liên quan đến ngân sách nhà nước, gồm có: dự toán và quyết toán ngân sách hàng năm; các vấn đề ảnh hưởng đến người dân của các công trình, dự án trên địa bàn của địa phương, quản lý và sử dụng các loại quỹ, khoản đầu tư, tài trợ theo chương trình, dự án đối với cấp xã; các khoản huy động nhân dân đóng góp; vốn vay của địa phương phục vụ các hoạt động sinh kế cho nhân dân hoặc xây dựng các công trình phúc lợi; phí, lệ phí và các khoản thu khác do cấp xã thu. Tuy nhiên, ở mức độ này, hình thức tham gia, thời điểm, thời gian…được thiết kế nhưng không tương thích với nhau, tức là khi áp dụng nội dung được công khai với các hình thức, thời điểm, khoảng thời gian công khai thì rất khó mang lại hiệu quả, cụ thể: Về hình thức công khai, Pháp lệnh 43/2007 quy định tại khoản 2 Điều 6,  chủ thể có nghĩa vụ công khai có thể lựa chọn đồng thời cả ba hình thức gồm: niêm yết tại trụ sở cơ quan ; Công khai trên hệ thống truyền thanh của cấp xã; Công khai thông qua Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố để thông báo đến nhân dân.  Pháp lệnh quy định ngân sách và các nội dung liên quan đến ngân sách không bắt buộc phải niêm yết tại trụ sở cơ quan như những nội dung khác. Dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm hoặc việc sử dụng các loại quỹ trong đó có cả các loại quỹ cho nhân dân đóng góp… buộc phải sử dụng hình thức truyền thanh hoặc thông qua đại diện thôn, khu phố (Điều 7; Điều 8 Pháp lệnh 34/2007).   Ngân sách nhà nước là một lĩnh vực đặc thù với các con số,  pháp luật buộc phải công khai qua truyền thanh hoặc đại diện của tổ dân phố hoặc khu phố là khó mang lại hiệu quả, thậm chí gây khó khăn cho hoạt động tiếp cận thông tin của người dân, vì thông tin không trong tình trạng có sẵn. Ngược lại, đối với những chủ thể có trách nhiệm công khai có thể dễ dàng “lách” và có thể cung cấp thông tin không hiệu quả một cách có chủ đích, ví dụ chọn thời điểm phát thanh, chất lượng của các công cụ phát thanh, hoặc không quy định cơ chế phản hồi khi áp dụng hình thức công khai qua đại diện là Trưởng thôn hay tổ trưởng tổ dân phố…sẽ khiến số liệu ngân sách nhà nước trở nên khó tiếp cận, cản trở động lực tham gia và nếu có tham gia sẽ không mang lại hiệu quả. Về thời điểm công khai, Pháp lệnh 34/2007 quy định các nội dung ngân sách mà người dân được biết đều là những thông tin đã được quyết định và có hiệu lực thi hành (khoản 2 Điều 7; khoản 2 Điều 8) vì vậy, thông tin mà người dân nhận được không có giá trị sử dụng.  Theo đó, dự toán ngân sách là một giai đoạn của quy trình ngân sách hàng năm. Đây là thời điểm dự thảo các chính sách, các dự án. Đây cũng là thời điểm tham gia của người dân gây ảnh hưởng đến các chính sách sử dụng ngân sách, đặc biệt đối với cấp cơ sở, nơi mà các dự án hay chính sách có tác động trực tiếp tới sinh kế của người dân, sự tham gia của người dân trong giai đoạn này chính là tiếng nói, để các chính sách được cân nhắc, phân bổ cho phù hợp với nhu cầu của họ. Nhưng việc quy định dự toán sau khi được HĐND cấp xã thông qua mới được công khai, hoặc số liệu của dự án sau khi đã được chủ thể có thẩm quyền quyết định, đã chứng minh rằng tiếng nói hay sự tham gia của người dân đã bị loại ra ngoài quy trình, thông tin dù có tiếp cận được cũng không mang lại giá trị.  Việc sử dụng ngôn ngữ không thống nhất cũng có thể gây khó khăn khi áp dụng, có những nội dung Pháp lệnh 34 /2007 quy định “phải được công khai” (khoản 1 Điều 7), tuy nhiên, cũng với tinh thần bắt buộc này, tại khoản 1 Điều 8, pháp lệnh lại sử dụng khái niệm “được công khai”. Tương tự như vậy, khi quy định về thời gian công khai, pháp lệnh quy định những nội dung có khoảng thời gian công khai cụ thể, tuy nhiên, có những nội dung, Pháp lệnh dùng khái niệm “niêm yết thường xuyên” gây ra sự không đồng nhất, đặc biệt khó khăn khi áp dụng trong thực tế vì không biết “thường xuyên” cụ thể là bao lâu. Bên cạnh đó, việc quy định không thống nhất về thời điểm công khai thông tin, ví dụ như đối với nội dung dự toán và quyết toán ngân sách của cấp xã thì quy định rõ thời hạn phải công khai sau khi văn bản có hiệu lực là hai ngày, nhưng lại không quy định thời gian công khai. Trong khi đó, các nội dung khác của ngân sách nhà nước như dự án, mức phí…thì quy định rõ thời gian công khai nhưng lại không quy định thời điểm bắt đầu phải công khai, gây ra những khó khăn khi thi hành và áp dụng.  Ở mức độ thảo luận ngân sách cùng nhà nước,  Pháp lệnh 34 mô tả và ghi nhận mức độ này với tên gọi những vấn đề ngân sách nhà nước nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định, liên quan đến ngân sách nhà nước, đó là nội dung dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã (khoản 1 Điều 19), các hình thức tham gia được áp dụng gồm có: họp cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình theo địa bàn từng thôn, tổ dân phố; phát phiếu lấy ý kiến cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình; thông qua hòm thư­ góp ý (Điều 20). Trong đó, các chủ thể có trách nhiệm tổ chức thực hiện là UBND cấp xã, cụ thể là Chủ tịch UBND xã.  Tuy nhiên, điểm lưu ý là tại khoản 3 Điều 20 quy định, trong trường hợp chính quyền cấp xã quyết định các nội dung được lấy ý kiến tham vấn của người dân, nhưng khác với ý kiến của đa số thì phải nêu rõ lý do và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Như vậy, lấy ý kiến của người dân là bắt buộc đối với chính quyền cấp xã, tuy nhiên, kết quả của quy trình lấy ý kiến dù có đa số phiếu nhưng cũng không đương nhiên có giá trị thi hành.  Ngoài ra, vấn đề chịu trách nhiệm về quyết định của các bên tham gia cũng không được quy định rõ. Theo quan điểm của NCS, từ quy định này cho thấy, định hướng của nhà nước về thứ tự ưu tiên lựa chọn chủ thể ra quyết định, đồng thời cũng cho thấy thái độ chưa cởi mở, còn dè chừng đối với hoạt động tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân, chưa thể hiện được hết kỳ vọng và mục tiêu của ĐCSVN về vấn đề dân chủ cơ sở, thúc đẩy sự tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân. Ở mức độ quyết định ngân sách nhà nước Pháp lệnh 34 quy định mức độ tham gia mà nhân dân quyết định trực tiếp đối với chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc khác trong nội bộ cộng đồng dân cư phù hợp với quy định của pháp luật (Điều 10) cho thấy, đây là hình thức tham gia cao nhất trong các nội dung ngân sách mà người dân tham gia hiện nay. Tuy nhiên, còn một số vấn đề cần thảo luận, đó là, nguồn vốn mà người dân được bàn và quyết định trực tiếp thì ngân sách nhà nước chỉ chiếm một phần hoặc không có mà hoàn toàn do sự đóng góp của người dân. Nên việc người dân có quyền quyết định là hoàn toàn hợp lý.  Tuy nhiên, khái niệm bàn và quyết định trực tiếp được dùng trong Pháp lệnh số 34 có thể gây nhầm lẫn, lý do vì, phạm vi tham gia bàn, quyết định trực tiếp chỉ dừng lại ở chủ trương và mức đóng góp vốn cho dự án, công trình mà không phải là toàn bộ quy trình, người dân không kiểm soát, điều hành và chịu trách nhiệm, nên đây không phải là mức độ cao nhất. Thực tế, ở nội dung này có thể xảy ra hai trường hợp, phụ thuộc vào hình thức tham gia. (1), nếu tổ chức cuộc họp lấy ý kiến trực tiếp hợp pháp và có người tham quá 50% tổng số đại diện cử tri (khoản 2 Điều 10 Pháp lệnh số 34) tán thành thì có giá trị thi hành. (2), Pháp lệnh không quy định cách thức giải quyết nếu trong trường hợp nếu tổ chức họp lại hoặc phát phiếu lấy ý kiến nếu vẫn không đạt đươc sự thống nhất theo tỷ lệ bắt buộc thì sẽ xử lý như thế nào. Pháp luật cũng không quy định cụ thể chủ trương hay mức đóng góp do nhà nước đề xuất hay người dân tự dự tính. Trong trường hợp kế hoạch, chủ trương và mức đóng góp cho dự án được lập bởi cơ quan  nhà nước và trong trường hợp các hình thức tham gia của người dân không có giá trị thi hành thì toàn bộ quy trình sử dụng ngân sách cho xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc khác là không có sự tham gia của người dân. Toàn bộ nội dung này chỉ dừng lại ở mức độ tham vấn. Đối với mức độ cùng thực hiện quy trình ngân sách nhà nước  Pháp lệnh 34 chưa quy định nội dung này, mặc dù khẩu hiệu “dân làm” đã được đề cập trong Pháp lệnh. Ở mức độ giám sát quy trình ngân sách nhà nước Đây là hình thức tham gia cuối cùng được ghi nhận trong Pháp lệnh thực hiện dân chủ tại xã, phường, thị trấn 2007. Theo Pháp lện 34, người dân được quyền giám sát ở tất cả các nội dung mà người dân đã tham gia, đó là các vấn đề dân được biết; được trực tiếp bàn và quyết định; được tham gia góp ý trước khi cơ quan nhà nước ra quyết định (Điều 23; 24). Tuy nhiên, Pháp lệnh không định nghĩa về hoạt động giám sát, không quy định cụ thể các hành vi giám sát, vì thế, để sử dụng quyền này, các chủ thể tham gia phải đồng thời áp dụng thêm các quy định ở các văn bản quy phạm pháp luật khác, ví dụ, các nội dung và hình thức giám sát phải dựa vào Điều 26; 27 Luật Mặt trận tổ quốc 2015, hoặc khi sử dụng hình thức giám sát trực tiếp, chủ thể tham gia phải áp dụng quy trình theo quy định của pháp luật về quyền khiếu nại và tố cáo…đây là những rào cản khiến cho việc tiếp cận và sử dụng quyền giám sát của người dân trở nên khó khăn, đồng thời làm giảm tính khả thi khi áp dụng trong thực tế. Để hiểu rõ quy định về quyền giám sát của người dân, được sử dụng như một hình thức tham gia ngân sách ở Việt Nam, cần phải nghiên cứu, phân tích và đánh giá sâu hơn trong các quy định của pháp luật liên quan đến việc sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước được quy định trong pháp luật về đầu tư, xây dựng, đầu tư công, đầu tư theo hình thức đối tác công tư.  Tóm lại, trong một thời gian dài ở Việt Nam, ở mức độ tham gia thấp nhất -  được biết thông tin và tham vấn về quy trình ngân sách nhà nước đã được quy định bởi Pháp lệnh 34. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, việc cung cấp thông tin và hình thức cung cấp thông tin; thời điểm cung cấp thông tin ít có giá trị sử dụng vì : Thứ nhất, các quy định không rõ ràng, như đã trình bày ở trên, nội dung của ngân sách hàng năm có quy định thời điểm công khai nhưng không quy định khoảng thời gian công khai. Những nội dung khác liên quan đến ngân sách nhà nước tại cấp xã như dự án, phí, xây dựng cơ sở hạ tầng…thì quy định khoảng thời gian nhưng lại không quy định thời điểm bắt đầu công khai. Thứ hai, khả năng gây ảnh hưởng tới ngân sách nhà nước ở cấp cơ sở của người dân là rất thấp, bởi vì các văn bản về dự toán hoặc quyết toán sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, HĐND thông qua, tức là đã có hiệu lực pháp lý thì mới được công khai, và vì thế, pháp luật trở thành rào cản vì đã không thiết kế quy trình tham gia cho người dân. Toàn bộ quy trình ngân sách nhà nước là một quy trình khép kín và chỉ có một chủ thể duy nhất tiếp cận, quyết định và sử dụng, đó chính là nhà nước. Thứ ba, người dân có thêm một hình thức tham gia đặc thù của Việt Nam, đó là quyền giám sát, trước đây, người dân còn có thêm quyền kiểm tra cùng với giam sát. Tuy nhiên, về cơ bản, quyền giám sát cũng không mang lại sức ảnh hưởng tới quyết định cuối cùng của nội dung của ngân sách nhà nước. Bởi vì quyền giám sát theo Pháp lệnh quy định cũng chưa quy định rõ giám sát khi nào, bao lâu và cách thức giám sát. Việc giám sát ngân sách nhà nước cũng quy định rất chung chung, ngoài ra, người dân nếu muốn trực tiếp giám sát lại cần phải tuân thủ theo các quy định của lĩnh vực pháp luật khác như khiếu nại, tố cáo…  4.2.2. Bất cập từ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước trong các quy định pháp luật ngân sách nhà nước Đối với hình thức được biết thông tin ngân sách nhà nước Theo quy định của pháp luật ngân sách nhà nước tại Việt Nam, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đang áp dụng phổ mức độ tham gia được biết thông tin ngân sách nhà nước và giám sát ngân sách ngân sách nhà nước Đối với hình thức được biết thông tin về ngân sách nhà nước, được quy định bằng tên gọi: Công khai ngân sách nhà nước.  Hình thức này áp dụng đối với các nội dung gồm: Ngân sách của các cấp chính quyền; Các đơn vị dự toán hoặc tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ và các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Do vậy, khi áp dụng hình thức tham gia này dẫn đến bất cập là làm mất kết nối giữa nhà nước và công dân vì đây là mối quan hệ một chiều. Đặc biệt, khi người dân muốn biết thêm thông tin (vì ngân sách nhà nước là lĩnh vực đặc thù) từ phía chủ thể công khai là không khả thi vì theo quy định tại Điều 28 của Luật tiếp cận thông tin 2016, người dân không được yêu cầu cung cấp thông tin đã công khai. Quy định này dẫn đến hạn chế khả năng tìm hiểu và nghiên cứu thêm về ngân sách nhà nước của người dân và không thu hút sự quan tâm và tham gia của công chúng đối với ngân sách nhà nước. Ngoài ra, đối với dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước chỉ công khai thông tin sau khi được thông qua (Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015) khiến thông tin dù được công khai nhưng không có giá trị sử dụng. Bởi vì, thời điểm tham gia của người dân mang tính quyết định và người dân chỉ có thể gây ảnh hưởng tích cực đến các chính sách sử dụng ngân sách, đặc biệt đối với các dự án hay chính sách có tác động trực tiếp tới sinh kế của người dân, sự tham gia của người dân trong giai đoạn này chính là tiếng nói, để các chính sách được cân nhắc, phân bổ cho phù hợp với nhu cầu của họ. Nhưng việc quy định dự toán sau khi được chủ thể có thẩm quyền thông qua mới được công khai, hoặc số liệu của dự án sau khi đã được chủ thể có thẩm quyền quyết định, đã chứng minh rằng tiếng nói hay sự tham gia của người dân đã bị loại ra ngoài quy trình, thông tin dù có tiếp cận được cũng không mang lại giá trị. Đối với hình thức giám sát ngân sách nhà nước Theo quy định hiện nay, người dân được quyền giám sát ở tất cả các nội dung mà người dân đã tham gia. Tuy nhiên, hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng còn tồn tại những vấn đề sau: Thứ nhất, hiện chưa có định nghĩa về hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng, pháp luật không quy định cụ thể các hành vi giám sát, vì thế, để sử dụng quyền này, các chủ thể tham gia phải đồng thời áp dụng thêm các quy định ở các văn bản quy phạm pháp luật khác, ví dụ, các nội dung và hình thức giám sát phải dựa vào Điều 26; Điều 27 Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam 2015, hoặc khi sử dụng hình thức giám sát trực tiếp, chủ thể tham gia phải áp dụng quy trình theo quy định của pháp luật về quyền khiếu nại và tố cáo…đây là những rào cản khiến cho việc tiếp cận và sử dụng quyền giám sát của người dân trở nên khó khăn, đồng thời làm giảm tính khả thi khi áp dụng trong thực tế. Việc pháp luật không giải thích về khái niệm và bản chất về hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng gây khó cho quá trình áp dụng. Nếu vay mượn quy trình giám sát của MTTQVN cũng không thể hiện đúng bản chất hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng, bởi vì MTTQ hiện là một tổ chức chính trị xã hội, hoạt động và vận hành dựa vào nguồn ngân sách nhà nước, tổ chức bộ máy phụ thuộc vào cấp chính quyền địa phương. Việc bỏ ngỏ quy định giám sát ngân sách của cộng đồng khiến cho quá trình giám sát ngân sách của người dân khó có thực thi trong thực tế.  Thứ hai, hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng hiện chưa có hiệu lực pháp luật đủ mạnh vì chủ thể giữ vị trí chủ trì chưa đủ năng lực đại diện cho cộng đồng. Hiện MTTQVN là một tổ chức công, sử dụng nguồn lực từ ngân sách nhà nước, hoạt động giám sát mang tính chất định kỳ tức là tiền hành hàng năm và dựa vào quy trình hoạt động của chính quyền địa phương. Thứ ba, các kết quả giám sát chỉ có tính tham khảo, vì MTTQVN chỉ có thẩm quyền kiến nghị, nên chưa đủ sức can thiệp hoặc gây ảnh hưởng tới các quy trình ngân sách nhà nước. Thứ tư,  quá trình lựa chọn người dân vào Ban GSDT của cộng đồng còn bị kiểm soát chưa được độc lập. Việc lựa chọn để một người dân trở thành thành viên Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư của của cộng đồng tại Việt Nam được quy định. Tại Điều 12 Luật Thanh tra 2010 quy định về Ban thanh tra nhân dân, nội dung này được hướng dẫn bằng Nghị định số 159/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành một số điều của Luật Thanh tra về tổ chức và hoạt động của Ban TTND. Cụ thể, tại Thông tri số 25/TTr-MTTW-BTT ngày 10/8/2017 của Ban Thường trực Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng tại xã, phường, thị trấn. Như vậy, thành viên tham gia Ban Thanh tra nhân dân từ cộng đồng chỉ là một phần của đoàn giám sát. Ngoài ra, việc bầu các thành viên của Ban Thanh tra nhân dân phải được kiểm duyệt từ phía cơ quan của Đảng cùng cấp. Vì vậy, quá trình giám sát này, dù với danh nghĩa giám sát ngân sách của cộng đồng nhưng vẫn phải thông qua một tổ chức chính trị- xã hội trong cấu trúc của bộ máy nhà nước.  Như vậy, dù được quy định là hình thức tham gia của người dân, nhưng giám sát ngân sách của cộng đồng lại sử dụng trình giám sát của MTTQVN cũng không thể hiện đúng bản chất hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng, bởi vì MTTQ hiện là một tổ chức chính trị xã hội, hoạt động và vận hành dựa vào nguồn ngân sách nhà nước, tổ chức bộ máy phụ thuộc vào cấp chính quyền địa phương. Việc bỏ ngỏ quy định giám sát ngân sách của cộng đồng khiến cho quá trình giám sát ngân sách của người dân khó có thực thi trong thực tế.  Tóm lai, về phương diện pháp lý, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay có một số vấn đề cần xem xét, đó là: Thứ nhất, nhà nước áp dụng cơ chế tham gia đại diện ở hầu hết quy trình ngân sách nhà nước.  Thứ hai, mức độ tham gia thấp, hầu hết sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước dừng lại ở mức độ được biết thông tin ngân sách. Đặc biệt, đối với dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước chỉ được công khai sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua nên dù có tham gia cũng không mang lại hiệu quả. Thứ ba, quy định pháp luật bị phân mảng, để áp dụng quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước, người dân đồng thời phải sử dụng tới nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau.   4.2.3. Một số gợi ý hoàn thiện pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Qua quá trình phân tích và đánh giá các quy định pháp luật cùng với các số liệu đạt được của Việt Nam trong các cuộc khảo sát quốc tế đã củng cố thêm rằng, hệ thống pháp luật quy định về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước hiện đã được ghi nhận, tuy nhiên, hiệu quả của nó chưa đủ sức tạo nên đột phá trong quản trị công, đặc biệt là mối quan hệ giữa nhà nước với người dân. Dưới đây là một số gợi ý hướng tới hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tạiViệt Nam. Đối với cấp độ được biết thông tin về ngân sách nhà nước  Thứ nhất, quy định chi tiết hơn hoặc ban hành hướng dẫn sử dụng khoản 4 Điều 23 Luật Tiếp cận thông tin 2016. Bởi theo quy định tại Điều 23, các nội dung thông tin được quyền yêu cầu cung cấp thêm tại khoản 1; khoản 2; khoản 3 đều không hiệu quả đối với ngân sách nhà nước. Đó là thông tin chưa công khai mà phải công khai, hoặc đã quá hạn công khai…Theo đó, tại khoản 4 nên quy định rõ nội dụng “thông tin khác” là những thông tin nào, và trong đó phải ghi nhận “thông tin ngân sách nhà nước” là một trong những thông tin khác để các chủ thể công khai ngân sách nhà nước có thể cung cấp thêm thông tin cho người dân.  Trường hợp nếu không giải thích rõ trong khoản 4 Điều 23 Luật Tiếp cận thông tin thì cần sửa lại điểm b khoản 1 Điều 28 của Luật này, theo hướng, các thông tin cho phép được cung cấp thông tin về ngân sách nhà nước. Cụ thể như sau: b) Thông tin được công khai theo quy định tại Điều 17 của Luật này, trừ trường hợp quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 17 và  khoản 1 Điều 23 của Luật này. Thứ hai, đối với nội dung ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền và các đơn vị dự toán, các tổ chức được hỗ trợ đã được hướng dẫn công khai ngân sách nhà nước đầy đủ tại Thông Tư 346/2016 của Bộ Tài chính. Tuy nhiên, hiện chưa có văn bản hướng dẫn công khai minh bạch thông tin đối với nhóm dự án/chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Đề xuất sớm ban hành văn bản này nhằm thống nhất hình thức công khai, minh bạch thông tin liên quan đến nguồn vốn ngân sách nhà nước và quy định công khai từ thời điểm dự thảo của chương trình.  Thứ ba, đề xuất bổ sung thêm nội dung liên quan đến hình thức công khai thông tin vốn đầu tư công tại Điều 14 Luật Đầu tư công 2019 hoặc ban hành văn bản hướng dẫn nội dung này tương tự Thông Tư 346/2016 của Bộ Tài chính. Đối với cấp độ được quyền quyết định ngân sách nhà nước Quyết định ngân sách nhà nước là hình thức tham gia ở mức độ cao nhất, theo đó, ngân sách được lựa chọn sử dụng theo nhu cầu thực tế của người dân. Ở mức độ này, người dân tham gia vào cả quy trình ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, khi ghi nhận mức độ tham gia này, đồng nghĩa với việc người dân được sử dụng quyền lực nhà nước, người dân có toàn quyền quyết định, không chỉ thế, ngân sách nhà nước là lĩnh vực quan trọng và có tính đặc thù, vì vậy, bước đầu cần một quá trình chuyển giao cẩn trọng, thí điểm ở một số địa phương và ở cấp chính quyền thấp nhất. Bên cạnh đó, nên thí điểm áp dụng khi nhà nước cung cấp các dịch vụ công, các chương trình, dự án có ảnh hưởng trực tiếp tới sinh kế của người dân. Cụ thể, cần ban hành văn bản bổ sung thêm nội dung “Dự án, chương trình sử dụng vốn đầu tư công trong phạm vi địa bàn ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố” tại khoản 1 Điều 15 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở. Đồng thời bổ sung nội dung tại khoản 2 Điều 21 như sau: “Chậm nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định của cộng đồng dân cư, Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã phải ban hành quyết định công nhận đối với nội dung thuộc khoản 1 Điều 15 của Luật này; trường hợp không công nhận đối với nội dung các khoản 2,3,4,5,6,thì phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do”. Để tạo điều kiện thuận lợi thực thi hiệu quả quyền quyết định ngân sách nhà nước tại cấp cơ sở, cần đồng thời thực hiện các nội dung sau: Thứ nhất, phân quyền mạnh hơn cho các địa phương về ngân sách nhà nước, theo hướng đủ để chính quyền địa phương có thể mở rộng không gian tham gia của người dân vào quy trình ngân sách khi nhà nước cung cấp các dịch vụ công. Một sự thật đã được đồng thuận và thừa nhận rộn rãi, đó là, chính quyền địa phương là nơi hiểu rõ nhu cầu thật sự của người dân địa phương hơn các chủ thể khác. Đồng thời, khi các nhu cầu thật sự của người dân được lắng nghe cẩn trong và đưa vào quá trình ra quyết định sẽ giúp củng cố sự tin cậy của người dân với chính quyền địa phương. Thứ hai, song song với phân cấp, phân quyền mạnh hơn cho các địa phương cần đẩy mạnh và nhân rộng mô hình chính quyền đô thị. Ví dụ điển hình tại TP.HCM, khi áp dụng mô hình đô thị một cấp, không tổ chức HĐND tại các phường và các quận đã tạo môi trường thuận lợi hơn để hình thức tham gia trực tiếp phát triển.  Về cơ hội cho sự tham gia ngân sách của người dân. Tháo bỏ cấp trung gian tức là lược bỏ một hình thức dân chủ đại diện cho quyền và lợi ích liên quan đến ngân sách nhà nước của người dân ở cấp cơ sở. Khoảng trống này tạo cho cơ chế dân chủ trực tiếp cơ hội thay thế và lấp đầy bằng các hình thức và cơ chế tham gia trực tiếp. Một số nội dung liên quan đến dự án/công trình hoặc phân bổ nguồn lực cho các dịch vụ công, trước đây, phải được thông qua và quyết định bởi HĐND thì nay được thống nhất ở cấp cao nhất là HĐND Thành Phố, còn lại, tại cấp cơ sở, người đứng đầu dựa vào hướng dẫn của cấp trên để ra quyết định. Đứng trước trách nhiệm được xác định rõ ràng, chủ thể có thẩm quyền phải lựa chọn sự tham gia của người dân để hợp thức hóa chính sách đồng thời tạo được ủng hộ và chia sẻ áp lực cho các chủ thể tham gia Thứ ba, khi áp dụng chính quyền đô thị, cần nhanh chóng đầu tư xây dựng và áp dụng sớm chính quyền điện tử/chính quyền số. Hình thức này, cho phép các địa phương bắt kịp làn sóng 4.0 về công nghệ, cung cấp các dịch vụ công nhanh hơn, tạo lợi thế cạnh tranh, chi phí tham gia của cả nhà nước và người dân thấp hơn. Đối với hình thức giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng Hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng dưới sự chủ trì của MTTQVN các cấp cần được hoàn chỉnh theo hướng sau:  Thứ nhất, bổ sung định nghĩa “giám sát ngân sách của cộng đồng” tại Điều 52 Nghị định 163/2016 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước 2015. Thứ hai, bổ sung chủ thể cùng tham gia giám sát ngân sách của cộng đồng cần có các tổ chức nghề nghiệp đặc thù như kế toán hoặc kiểm toán, quy định đây là các chủ thể bắt buộc. Thứ ba, quy trình lựa chọn đầu vào nguồn lực cho các tổ chức như Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng chịu sự kiểm duyệt duy nhất là ĐCSVN cùng cấp. Thứ tư, thiết kế thể chế nhằm tạo sự độc lập về tổ chức và hoạt động của MTTQVN theo hướng không chịu sự phụ thuộc về tài chính, nguồn lực và nội dung giám sát của chín quyền địa phương. Thứ năm, trao quyền mạnh hơn, không chỉ có quyền kiến nghị, MTTQVN cần được trao quyền để có thể được phép tạm dừng thực hiện dự án/chương trình nếu có minh chứng về sự vi phạm pháp luật của dự án. KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam chịu ảnh hưởng rất lớn từ định hướng và lãnh đạo của ĐCSVN, vì vậy, để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, trước nhất cần cân nhắc và đánh giá lại cẩn trọng của ĐCSVN về quyền tham gia của người dân. Theo đó, cần mở rộng hình thức dân chủ xã hội chủ nghĩa theo hướng sử dụng cân bằng, linh hoạt cả hai cơ chế tham gia trực tiếp và gián tiếp trong quy trình ngân sách nhà nước. Qua nội dung trình bày tại Chương IV cho thấy rằng: sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đã được ghi nhận, nhưng hơn 16 năm vừa qua, tính từ thời điểm văn bản pháp luật chính thức về quyền tham gia được ban hành, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước chỉ dừng lại ở mức độ thấp nhất – được biết thông tin về ngân sách nhà nước.  Bên cạnh đó, nội dung ngân sách được công khai không phù hợp với các hình thức, thời gian, thời điểm công khai. Thông tin ngân sách không có sẵn dẫn đến khó khăn khi người dân muốn tiếp cận thông tin ngân sách. Sẽ không thể tham gia nếu người dân không hoặc khó tiếp cận thông tin ngân sách.   Trường hợp người dân có thể tiếp cận được thông tin ngân sách nhà nước thì giá trị sử dụng cũng rất thấp vì thông tin ngân sách công khai là ngân sách đã được quyết định. Do vậy, khả năng tác động, gây ảnh hưởng tới quy trình là không có. Hiện nay, theo dòng ngân sách nhà nước, quyền tham gia cũng được quy định theo hướng tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền; các đơn vị dự toán, các tổ chức được hỗ trợ; dự án, công trình sử dụng được ngân sách nhà nước nhưng cũng dừng  lại ở mức độ thấp. Đối với các quy định của pháp luật, cần tăng cường cung cấp thông tin theo hướng công khai rộng hơn, minh bạch hơn và đáp ứng nhu cầu thông tin của người dân về ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, các kiến nghị quy định hình thức tham gia mạnh nhất – quyền quyết định ngân sách nhà nước đối với vốn ngân sách nhà nước cho các chương trình/dự án thí điểm trước tiên trên phạm vi xã, thôn nơi có địa bàn thực hiện dự án/chương trình tác động trực tiếp tới đời sống và sinh kế của người dân. Đối với hình thức tham gia là giám sát được trao cho MTTQVN, tuy nhiên với năng lực chưa đủ như hiện nay thì quyền chủ trì giám sát ngân sách của cộng đồng của MTTQVN sẽ khó có thể mang lại hiệu quả.  Do vậy, bên cạnh những gợi ý về việc cần thay đổi nhận thức và định hướng về sự thamg gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước từ tổ chức đảng lãnh đạo tại Việt Nam thì các quy định pháp luật cần được ghi nhận rõ ràng hơn, cụ thể hơn theo hướng tăng mức độ tham gia, để người dân được quyền quyết định ngân sách dùng cho mục đích phân bổ dịch vụ công.  Tăng quyền mạnh hơn cho MTTQVN không chỉ dừng lại ở quyền kiến nghị, MTTQVN cần được độc lập về tài chính và nhân sự, hoạt động tuân theo pháp luật và chỉ chịu quản lý trực tiếp từ tổ chức Đảng cộng sản Việt Nam.

3.1. Cơ sở chính trị cho quy định pháp luật về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước  Tại Việt Nam, hệ thống Nhà nước và pháp luật được vận hành dưới sự lãnh đạo của ĐCSVN, đây là một nguyên tắc tổ chức Nhà nước và pháp luật có tính chất đặc thù trong chế độ một Đảng lãnh đạo. Muốn đánh giá về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân ở Việt Nam, cần phải phân tích cơ sở chính trị của pháp luật, đó chính là các chủ trương của ĐCSVN về sự tham gia của người dân, đây là cơ sở quan trọng nhất, quyết định tới không gian cho sự tham gia sẽ được thể chế hóa trong Hiến pháp và hệ thống pháp luật chuyên ngành. Có thể khái quát định hướng của ĐCSVN về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo ba giai đoạn, cụ thể như sau:  Giai đoạn trước 1991 Đại hội Đảng lần thứ VII vào năm 1991 đặt dấu mốc quan trọng cho quá trình đổi mới tư duy của ĐCSVN về sự tham gia của người dân trong một nền quản trị quốc gia đổi mới. Trước đó, bị ảnh hưởng bởi tư duy của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước chưa được ĐCSVN đề cập rõ ràng. Quyền làm chủ của người dân được diễn giải chung chung là “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể và là người thực hiện quyền lực chung của xã hội”.  Vào thời điểm trước 1991, sự tham gia của người dân, nếu có được ghi nhận, cũng dưới khái niệm quyền làm chủ của nhân dân. Quyền làm chủ của nhân dân được thể hiện trong Tư tưởng Hồ Chí Minh, nhấn mạnh: “Để thực hiện tốt nhiệm vụ cách mạng, nhà nước ta phải phát triển quyền làm chủ và sinh hoạt chính trị của toàn dân, để phát huy tính tích cực và sáng tạo của Nhân dân, làm cho mọi người công dân Việt Nam thực sự tham gia quản lý công việc của Nhà nước, ra sức xây dựng chủ nghĩa xã hội” (Hồ Chí Minh toàn tập, NXB Chính trị Quốc gia, T.12, trang 374). Mức độ tham gia của người dân lần đầu được bàn tới thông qua khẩu hiệu: dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, theo đó sự tham gia của người dân về cơ bản được xuất phát từ quyền dân chủ nhân dân và là nền tảng để xây dựng và vận hành hoạt động cũng như tổ chức của bộ máy nhà nước và sự tham gia này được thiết kế trên nền tảng của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung.  Pháp luật Việt Nam thời kỳ trước 1991 không khuyến khích sở hữu tư nhân, quyền tham gia của người dân nói chung chưa được chính thức đề cập đến, liên quan đến bản chất của sự tham gia như là quyền con người là nền tảng dân chủ nhân dân, ĐCSVN có ghi  nhận nhưng nhất quán ưu tiên và ủng hộ sự tham gia được thực hiện thông qua bởi một tổ chức (tập thể) nhất định: “tăng cường chuyên chính vô sản, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động”. Quyền làm chủ tập thể theo mô hình XHCN tức là người dân lao động được thực thi quyền của mình trong những tổ chức mà Nhà nước cho phép.  Giai đoạn 1991-2001 Năm 1991, ĐCSVN thông qua Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH với nhận định sự nghiệp cách mạng của quốc gia chính là cuộc cách mạng của người dân và vì người dân . Cương lĩnh gồm 6 trụ cột, trong đó, trụ cột đầu tiên là “Do nhân dân làm chủ” để xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ XHCN, đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân. Dân chủ đi đôi với kỷ luật và phải được luật hóa. Đảng nhấn mạnh vấn đề dân chủ cần phải được thực hiện trên thực tế và ở tất cả các lĩnh vực. Đặc biệt, phải được thể chế và bảo đảm thực thi bằng pháp luật. Vì vậy, Đại Hội VII đã đặt ra nhiệm vụ phải sửa đổi Hiến pháp, tăng cường pháp chế XHCN. Tiếp tục sửa đổi và xây dựng hệ thống pháp luật về kinh tế, văn hóa, xã hội, về hình sự, dân sự, hành chính, về quyền và nghĩa vụ công dân. Đồng thời, định hướng xây dựng các đạo luật nhằm xác định quyền công dân và quyền con người, quyền đi đôi với trách nhiệm cá nhân (Văn kiện Đảng toàn tập, NXB Chính trị Quốc gia, 2004). Đại hội của Đảng lần VII cũng nêu rõ một trong những nhiệm vụ trọng tâm là: “Tiếp tục thực hiện tốt dân chủ ở cơ sở; thể chế hóa và thực hiện tốt phương châm “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” (Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia, 2016, tr.168, 38, 169, 39).  Để thúc đẩy và triển khai khẩu hiệu này thành các quy định của pháp luật phải kể đến Nghị Quyết số 03 ngày 18/6/1997, Hội nghị lần thứ ba BCHTW Đảng khoá VIII về phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh (Nghi quyết 03) và Chỉ thị số 30 CT/TW về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở (Chỉ thị số 30). Nội dung của hai văn bản quan trọng này chính là cơ sở để nhà nước xây dựng các quy định pháp luật đầu tiên ngoài Hiến pháp quy định chi tiết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước. Khi ban hành Nghị Quyết 03 và Chỉ thị số 30, ĐCSVN đã cho thấy, bối cảnh Việt Nam trong nhưng năm 1997 sau gần 10 năm Đổi mới, đang phải đối diện với nhiều vấn đề liên quan kinh tế và quản trị nhà nước. Đó là nạn quan liêu, lòng tin vào Đảng và nhà nước của nhân dân bị giảm sút. Liên quan đến ngân sách nhà nước, ĐCSVN khẳng định đất đai, vốn và tài sản nhà nước chưa được quản lý chặt chẽ dẫn đến lãng phí, tham nhũng nghiêm trọng. Để giải quyết những vấn đề này, ĐCSVN lấy vấn đề dân chủ nhân dân mà cụ thể là phát huy và mở rộng quyền làm chủ của nhân dân, mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong xây dựng và quản lý nhà nước, củng cố và cải thiện dân chủ đại diện, đồng thời nghiên cứu thực hiện từng bước chế độ dân chủ trực tiếp, trước hết ở cấp cơ sở. Từ Nghị Quyết 03, Chỉ thị số 30 cho thấy rằng, vấn đề về sự tham gia của người dân như là một hình thức dân chủ trực tiếp bắt đầu được thực hiện và nơi áp dụng đầu tiên là cấp chính quyền thấp nhất trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Về mục đích, nhằm khai thác những giá trị mà sự tham gia của người dân mang lại như cải thiện quản trị nhà nước và phát triển kinh tế. Trước bối cảnh phân cấp quản lý tài chính nói riêng và phân cấp quản lý nói chung còn chưa rõ, chưa cụ thể, sử dụng ngân sách nhà nước còn chưa hiệu quả, tham nhũng thành vấn nạn, quan liêu nghiêm trọng, vì thế, ĐCSVN đã đặt vấn đề dân chủ nhân dân trong đó khuyến khích và mở rộng quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân là ưu tiên hàng đầu trong những phương hướng cải thiện và đổi mới quản trị nhà nước.  Như vậy, sự tham gia của người dân trở thành phương hướng nhưng cũng đồng thời được sử dụng như một công cụ để cải thiện những vấn đề phát triển kinh tế và quản trị nhà nước. Về  phạm vi tham gia, Nghị Quyết 03 và Chỉ thị số 30 định hướng xây dựng pháp luật theo hướng khuyến khích sự tham gia gồm tất cả những vấn đề quan trọng có ảnh hưởng đến đông đảo nhân dân ở cấp cơ sở, đó là các vấn đề tác động trực tiếp đến đời sống và sinh kế của người dân tại cơ sở. Lĩnh vực tài chính ngân sách nhà nước được đặc biệt chú trọng và chia thành hai mảng theo chủ thể sử dụng ngân sách:  Thứ nhất, đối với HĐND và UBND, Nghị quyết 03 yêu cầu nghiên cứu và từng bước thực hiện dân chủ trực tiếp đối với những quyết định quan trọng sử dụng nguồn vốn có sự đóng góp của người dân hoặc những công trình phúc lợi.  Việc xác định được phạm vi và lĩnh vực khuyến khích tham gia của ĐCSVN cho thấy sự định hướng này là đúng. Bắt đầu từ cấp cơ sở, nơi tiếp xúc trực tiếp với người dân sẽ nhận được những phản hồi nhanh và chính xác đối với các chính sách của nhà nước. Đồng thời khẳng định những vấn đề liên quan đến trực tiếp đến đời sống của phần lớn người dân như hạ tầng, các công trình phúc lợi là những lĩnh vực liên quan đên sử dụng ngân sách nhà nước, đặc biệt, nếu nguồn vốn thực hiện có sự đóng góp của người dân thì pháp luật cần thiết kế phù hợp để nhân dân bàn và quyết định, thậm chí để người dân tham gia ở mức độ cao nhất. Thứ hai, cơ chế báo cáo về tài sản và hoạt động liên quan đối với tài chính ngân sách của các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp của nhà nước. Như vậy, Nghị quyết 03, Chỉ thị số 30 đặt trọng tâm áp dụng hình thức dân chủ trực tiếp vào các lĩnh vực liên quan đến sử dụng ngân sách nhà nước, điều này gián tiếp khẳng định rằng đây là lĩnh vực quan trọng nhất vì nó ảnh hưởng đến đông đảo quần chúng nếu đặt trọng phạm vi hoạt động của chính quyền. Đối với doanh nghiệp hoặc các đơn vị sự nghiệp công lập thì dòng lưu chuyển của vốn ngân sách là nội dung cần phải được công khai và minh bạch. Về cơ chế tham gia, Nghị quyết 03, Chỉ thị số 30 không xác định rõ mà yêu cầu khi nhà nước ban hành pháp luật cần phải đưa ra những phương án phù hợp để báo cáo và có thể báo báo cáo tại các kỳ họp liên quan.  Thời gian tham gia, không được định hướng rõ, các mốc thời gian như 6 tháng; 1 năm hoặc tại Đại hội đoàn thể cán bộ ở những cơ quan nhà nước hoặc các đơn vị sự nghiệp công lập chỉ là định hướng cho chế độ báo cáo chứ chưa phải là khoảng thời gian cụ thể để người dân tham gia. Về mức độ tham gia quy trình ngân sách, các văn bản đã thiết kế bám sát theo khẩu hiệu “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Theo đó, dựa vào khung tham gia được xây dựng tại Chương II cho thấy quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo quan điểm của ĐCSVN trong giai đoạn này được thiết kế ở ba bậc, gồm được biết thông tin về NSNN, được thảo luận và giám sát ngân sách nhà nước.  Thông qua Nghị quyết 03 và Chỉ thị số 30 cho thấy giai đoạn này, khi Việt Nam phải đổi mới phương thức quản trị nhà nước, ĐCSVN đã nhận thấy rõ vai trò của sự tham gia của người dân vào quy trình chính sách công, trong đó có quy trình ngân sách nhà nước. Việc nhìn nhận và đánh giá lại cũng như đưa ra giải pháp cải thiện quản trị quốc gia bằng việc thúc đẩy và định hướng tăng cường pháp luật và đồng thời có các cơ chế bảo đảm thực thi quyền tham gia đã cho thấy sự đổi mới trong nhận thức của ĐCSVN về quyền tham gia. Đây là cơ sở để quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước bước đầu được pháp luật ghi nhận tại Việt Nam mặc dù được định dạng với tên gọi pháp luật về dân chủ tại cấp cơ sở.  Giai đoạn từ sau 2001 Trong giai đoạn phát triển thứ ba về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, định hướng của ĐCSVN thể hiện rõ hai vấn đề. Thứ nhất, sự tham gia của người dân nói chung vào quy trình ngân sách nhà nước nói riêng cần được ghi nhận bằng thể chế tương thích với pháp luật toàn cầu về hình thức. Thứ hai, giữ vững nền tảng pháp luật XHCN về các cơ chế tham gia. Cụ thể như sau:  Thứ nhất, về mặt tương thích và hội nhập quốc tế, ĐCSVN yêu cầu cần tôn trọng ĐƯQT về quyền con người mà Việt Nam đã ký kết. Nghị quyết đại hội Đảng IX (2001); XI (2011); XIII (2021) ghi nhận các bậc tham gia gồm: sáng kiến; thảo luận; tranh luận và giám sát và nhà nước cần tập trung xây dựng những văn bản pháp luật liên quan trực tiếp đến quyền làm chủ của nhân dân. Để cụ thể hóa định hướng này, ĐCSVN quyết định hai nội dung quan trọng, một là, yêu cầu bổ sung quyền tham gia của người dân vào các lĩnh vực pháp lý cụ thể, bắt đầu trong các bản Hiến pháp thời kỳ Đổi Mới phân định rõ quyền con người và quyền công dân đồng thời cam kết cung cấp thông tin (điều kiện cần thiết để người dân tham gia hiệu quả hơn) thuộc trách nhiệm của nhà nước. Từ cơ sở này, pháp luật chuyên ngành đã quy định về quyền tham gia của người dân, ví dụ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Khoản 2 Điều 1 Luật Sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luận Ban hành văn ban quy phạm pháp luật 2020); Luật Ngân sách nhà nước 2015 (Điều 16). Hai là, ĐCSVN cũng yêu cầu tạo điều kiện thực hành dân chủ trực tiếp và đặc biệt nhấn mạnh tới các hình thức dân chủ trực tiếp, đồng thời nhận định người dân là trung tâm của mọi chính sách phát triển, vì vậy cần tạo điều kiện cho người dân phát triển tự do và toàn diện. (Nghị Quyết Đại hội lần XI (2001); XII (2016); XIII (2021). Yêu cầu này cho thấy sự tương thích cũng như hội nhập mạnh mẽ về các quyền con người cơ bản của luật pháp Việt Nam với quốc tế, đặc biệt là tư tưởng và nền tảng của hệ thống pháp luật toàn cầu, con người là trọng tâm của sự phát triển toàn diện, các chính sách phát triển đến cuối cùng phải phụng sự mục tiêu vì sự phát triển của con người. Đây là cơ sở và tiền đề cho Hiến pháp 2013 tách bạch giữa quyền con người với quyền công dân thay vì gộp chung như những bản Hiến pháp trước đây của Việt Nam. Thứ hai, định hướng nhà nước giữ vững quan điểm phát triển quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước trên cơ sở pháp luật XHCN được biểu hiện thông qua yêu cầu và đặt ra nhiệm vụ đối với nhà nước đó là yêu cầu ban hành pháp luật liên quan đến quyền làm chủ của người dân bên cạnh yêu cầu tăng quyền mạnh hơn cho MTTQVN các cấp. Việc ĐCSVN yêu cầu phải trao thêm các quyền cho MTTQVN và nâng cao vị trí của tổ chức chính trị này và khẩu hiệu: “Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, MTTQ và các TCCT- XH làm nòng cốt để nhân dân làm chủ”. Ở hầu hết các lĩnh vực tài chính công cho thấy vấn đề “dân chủ xã hội chủ nghĩa” tức là sự tham gia của người dân vào quy trình chính sach công nói chung, ngân sách nhà nước nói riêng từ Đổi Mới bắt đầu tính từ 1986 cho tới nay, sau hơn 36 năm vẫn được duy trì về bản chất xã hội chủ nghĩa, tham gia tập thể trong một tổ chức do nhà nước thành lập, nhà nước không khuyến khích tham gia trực tiếp bởi vì để sử dụng quyền này, người dân phải áp dụng nhiều quy định của nhiều ngành luật khác nhau. Tóm lại, liên quan đến quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân theo quan điểm và định hướng của ĐCSVN có những điểm căn bản như sau: Một là, dựa trên nền tảng pháp luật XHCN, quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân được định dạng là một hình thức “dân chủ xã hội chủ nghĩa”. Người dân là chủ thể quyền lực nhà nước vì thế người dân có quyền tham gia, tuy nhiên, tại VN, quyền này được khuyến khích áp dụng các cơ chế tham gia tập thể, thông qua một tổ chức chính trị xã hội do nhà nước thành lập. Đây là trụ cột quan trọng được ĐCSVN kiên định giữ lại mặc dù chịu ảnh hưởng và bị tác động từ nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan khác nhau, thông qua định hướng hiện tại, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước dù dưới tác động của môi trường thể chế toàn cầu với mức độ hội nhập sâu sắc nhưng việc trao và củng cố vai trò của MTTQVN các cấp đã cho thấy Việt Nam sẽ giữ vững quan điểm và nhận thức về dân chủ XHCN, từ lý luận này, quyền tham gia của người dân nói chung, vào quy trình ngân sách nhà nước nói riêng sẽ vẫn duy trì và khuyến khích tham gia trong một tập thể nhất định, đây cũng là nhân tố ảnh hưởng quan trọng tới hiệu quả khi áp dụng quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam mà việc phân tích các quy định phap pháp luật liên quan sẽ củng cố thêm nhận định này của Luận án. Hai là, dưới sức ép của hội nhập và nhu cầu đổi mới tự thân, ĐCSVN đã linh hoạt thừa nhận và sử dụng mô hình tham gia trong đó có quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân và định hướng nhà nước xây dựng pháp luật tương thích với pháp luật quốc tế, ví dụ, quy định các điều kiện tham gia hiệu quả (công khai thông tin), sử dụng thuật ngữ tham gia trực tiếp, thừa nhận người dân là trung tâm của mọi chiến lược phát triển… Bà là, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được định hướng và khuyến khích tham gia gián tiếp nên hình thức tham gia trực tiếp dừng lại ở mức độ thấp, có những hình thức tham gia mang đặc trưng ở Việt Nam nhưng không rõ ràng về mức độ tham gia, ví dụ hình thức kiểm tra và giám sát hoặc thuật ngữ “dân thụ hưởng” làm cho các thang đo về sự tham gia trở thành khẩu hiệu mang tính định hướng. 3.2. Ghi nhận sự tham gia của người dân trong các bản hiến pháp Việt Nam 3.2.1. Theo Hiến pháp 1946  Các bản Hiến pháp Việt Nam thể chế hóa đường lối của ĐCSVN. Hiến pháp năm 1946 của Việt Nam được ra đời như một tuyên bố với thế giới về một quốc gia độc lập, ghi nhận quyền và nghĩa vụ của công dân tại Chương II. Liên quan đến sự tham gia của người dân, Hiến pháp 1946 ghi nhận những quyền cơ bản của con người, thông qua đó, gián tiếp khẳng định khả năng bắt kịp xu hướng quốc tế về xây dựng luật khi nhận định rằng: “nền tảng quyền lực nhà nước là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”, thể hiện rõ về quyền tham gia chính quyền của người dân (Điều 7). Hiến pháp năm 1946 ghi nhận những nguyên lý về dân chủ (nguyên lý chủ quyền nhân dân) và nhiều tư tưởng tiến bộ có thể sánh ngang các bản hiến pháp tiên tiến thời kỳ đó. Những nội dung này được thể hiện qua mấy ý cơ bản sau đây: Thứ nhất, sự tham gia được quy định nhưng bên cạnh đó, các điều kiện để tham gia hiệu quả cũng đồng thời được ghi nhận, đó là các quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp, tự do xuất bản…tại Điều 10 Hiến pháp 1946.  Như đã trình bày tại Chương II, sự tham gia sẽ mang lại giá trị và hiệu quả cao hơn nếu cùng đồng thời kết hợp với sự công khai và minh bạch, tăng cường trách nhiệm giải trình, những nhân tố này chỉ có thể thực hiện được khi quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp….được nhà nước thừa nhận.  Thứ hai, theo nhận thức của tác giả Luận án, “sự tham gia chính quyền” được quy định trong Hiến pháp 1946, dù chủ thể tham gia được định danh là “công dân” nhưng vẫn mang tính cá thể hóa nhiều hơn, bởi vì, chỉ có cá thể hóa mới phụ thuộc vào “tài năng và đức hạnh” của chủ thể đó. Nếu sự tham gia được đặt trong một môi trường và khuôn khổ một tổ chức, một tập thể, tính cá nhân hay cá thể này cần phải lược bớt, để tạo một sự đồng thuận rộng rãi hơn. Tuy nhiên, việc Hiến pháp 1946 quy định “công dân có quyền tham gia chính quyền” đã thể hiện một tư tưởng và quan điểm nhất quán cho đến tận ngày nay về cách thức tổ chức dân chủ trong đó có sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, đó là, không tách rời quyền con người với quyền công dân. Đây là bản sắc riêng của Việt Nam khi thừa nhận về các quyền cơ bản của người dân. Nó không chỉ được biểu hiện về mặt câu chữ, các quyền con người và quyền công dân luôn được đặt thành một chương trong các bản hiến pháp, mà quan điểm này còn thể hiện rất rõ trong từng quy định của Hiến pháp hay pháp luật chuyên ngành. Ví dụ, theo thông lệ trên thế giới, quyền tự do ngôn luận, đó là quyền con người, hay quyền tham gia đóng góp và tận hưởng sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa và chính trị là một quyền phát triển nhưng cũng đồng thời là quyền con người căn bản, nhưng theo tư duy pháp lý ở Việt Nam, đây là một quyền công dân, chẳng hạn, theo Điều 10 Hiến pháp 1946, công dân có quyền tự do ngôn luận; công dân có quyền tham gia chính quyền (Điều 7). Bên cạnh đó, dựa trên nền tảng của quyền tham gia chính quyền của công dân trong Điều 7, các quyền cơ bản khác gồm quyền tham gia bầu cử (Điều 18); quyền bãi miễn đại biểu và cử tri (Điều 20); quyền phúc quyết Hiến pháp (Điều 21) trong đó, nhân dân có quyền bày tỏ ý kiến của mình để quyết định những vấn đề có liên quan đến vận mệnh của đất nước và quyết định việc sửa đổi Hiến pháp lần lượt được xác định.  Hiến pháp 1946 không tách rời quyền con người với quyền công dân. Theo tác giả Luận án, đây là mấu chốt dẫn đến cách tiếp cận và góc nhìn khác nhau giữa pháp luật Việt Nam với các tiêu chuẩn đánh giá theo thông lệ quốc tế. Bởi như đã trình bày ở Chương II, sự tham gia của người dân là một quyền tự do dân sự và chính trị, là một quyền cơ bản của con người. Tuy nhiên, tại Việt Nam, Hiến pháp 1946 đã minh định sự tham gia chính quyền là một quyền của công dân, tức đây là dân quyền chứ không phải nhân quyền như thông lệ mà thế giới đã thừa nhận. Như vậy, theo các bậc thang của sự tham gia nói chung, pháp luật thời kỳ này đã trực tiếp hoặc gián tiếp ghi nhận nhưng có một đặc điểm chung là chưa cụ thể về cơ chế thực thi, mức độ tham gia thấp, ví dụ như quyền phúc quyết đối với những vấn đề liên quan đến vận mệnh đất nước và Hiến pháp, quyền tham gia được ghi nhận nhưng dừng ở mức độ được tham vấn, đưa ra ý kiến, chưa được quyết định.  3.2.2. Theo Hiến pháp 1959 Cùng với công cuộc xây dựng miền Bắc theo định hướng XHCN, hệ thống pháp luật XHCN được du nhập vào Việt Nam trong thời gian này. Nền tảng tư tưởng của hệ thống pháp luật XHCN là cơ sở cho các bản Hiến pháp 1959; Hiến pháp 1980, và sau đó là Hiến pháp 1992, mặc dù bản Hiến pháp 1992 được ban hành cho thời kỳ đổi mới và hội nhập. Tư tưởng và nền tảng pháp luật XHCN được biểu hiện gồm: nhà nước giữ vị trí chủ đạo trong các thành phần kinh tế; nền kinh tế kế hoạch tập trung; quyền lãnh đạo duy nhất thuộc về ĐCSVN; nhà nước sở hữu đất đai; tinh thần pháp luật được dùng để cai trị. Bản Hiến pháp 1959 ghi nhận các các đặc trưng này.  Liên quan đến sự tham gia của người dân, Hiến pháp 1959 đặt những ưu tiên khác lên trên, minh chứng là quyền và nghĩa vụ của công dân được đặt tại Chương III, khái niệm tham gia kiến quốc của công dân không được giữ lại mà sự tham gia của người dân chủ yếu thông qua cơ chế dân chủ đại diện bởi các đại biểu, Điều 4 đã quy định rằng quyền lực nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa là thuộc về người dân, thông qua Quốc hội và HĐND, đồng thời, các chủ thể này phải chịu trách nhiệm trước người dân. Việc người dân tham gia chính quyền được phản ánh gián tiếp thông qua Điều 23, theo đó, không phân biệt, từ đủ mười tám tuổi công dân Việt Nam có quyền bầu cử, ứng cử khi đủ hai mốt tuổi. Hoặc tại Điều 29 quy định về quyền khiếu nại cơ quan công quyền và phải được nhà nước giải quyết, nếu bị thiệt hại thì có quyền được bồi thường.  Như vậy, trong Hiến pháp 1959 không quy định cụ thể về các hình thức thực hiện dân chủ nhân dân, các điều kiện thực sự để bảo đảm tính khả thi. Nên các kết quả đạt được về thực thi dân chủ, trong đó có sự tham gia của người dân vào lĩnh vực công hay khu vực ngân sách là hạn chế. Tính cá thể hóa, các quyền cơ bản và dân chủ trong các lĩnh vực kinh tế không có vì nhà nước chỉ thừa nhận sở hữu tập thể: Nhà nước nghiêm cấm việc lợi dụng tài sản tư hữu để làm rối loạn sinh hoạt kinh tế của xã hội, phá hoại kế hoạch kinh tế Nhà nước (Điều 17 Hiến pháp 1959). Do vậy, so với Hiến pháp 1946, sự tham gia của người dân trong giai đoạn này có sự tương đồng là quyền con người và quyền công dân vẫn không tách rời mà được ghi nhận chung. Sự khác biệt mà chúng ta có thể dễ dàng nhận thấy đó là không khuyến khích sự tham gia trực tiếp, bởi sự tham gia trực tiếp dựa trên những yếu tố mang tính cá thể như Hiến pháp 1946 đã chỉ rõ, đó là “tài năng và đức hạnh”. Sự khác biệt này, có thể xuất phát từ bối cảnh chưa thống nhất, sự độc lập chưa trọn vẹn, vì thế, hoàn cảnh thực tế và đòi hỏi của thực tiễn là cần một sự nhất trí ở mức độ cao, việc tham gia vào tập thể, được đại diện bởi các cử tri trong công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước được ưu tiên cũng là điều có thể giải thích được trong bối cảnh lịch sử của Hiến pháp 1959. 3.2.3. Theo Hiến pháp 1980 Một điểm nổi bật trong Hiến pháp 1980 so với  Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 được quy định tại Điều 12: “Nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”. Đây là một bước chuyển giao về nhận thức của ĐCSVN và Nhà nước Việt Nam. Liên quan đến sự tham gia, sự chuyển đổi nhận thức này là tiền đề để các hình thức dân chủ trực tiếp phát triển hơn nữa, bởi vì pháp luật chính là một công cụ quan trọng nhất, bảo đảm thực thi trên thực tế các quyền tham gia của người dân trở nên hợp pháp.  Theo (Đỗ Ngọc Hải, 2006) nguyên tắc pháp chế XHCN áp dụng tại Việt Nam trong thời gian này được cấu tạo bởi 4 nhân tố, gồm: tính thống nhất; tính hợp lý; tính  không có ngoại lệ; tính liên quan giữa pháp chế và văn hóa và cuối cùng nhưng đặc biệt quan trọng là tính gắn liền với dân chủ. Thuộc tính gắn liền với dân chủ thể hiện nội dung căn bản như mọi công dân đều có quyền bình đẳng khi tham gia quản lý và tham gia công việc của nhà nước, dân chủ là chế độ chính trị của nhà nước XHCN với sự tham gia đông đảo của quần chúng nhân dân lao động vào công việc nhà nước, dân chủ có mối quan hệ không tách rời, với pháp chế xã hội chủ nghĩa, không thể có dân chủ chân chính bên ngoài xã hội chủ nghĩa. Ghi nhận tại Điều 12 là cơ sở để sự tham gia quản lý công việc của nhà nước được quy định tại  Điều 56 về quyền tham gia quản lý công việc của nhà nước, khái niệm về sự tham gia đã được ghi nhận lại như một sự kế thừa Hiến pháp 1946, ngoài ra, thời điểm này, Hiến pháp 1980 khi quy định về sự tham gia của người dân có thêm một bước tiến mới đó là quy định thêm quyền tự do lập hội bên cạnh các quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí như Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959, tự do lập hội thể hiện tầm nhìn đầy đủ hơn của các nhà lập hiến ở Việt Nam  đối với vấn đề tham gia của người dân, bởi vì, điều kiện để phát triển của sự tham gia đó chính là sự tồn tại của các tổ chức như tổ chức chính trị xã hội; các tổ chức dân sự... Hiến pháp 1980 đã tạo thêm các điều kiện thuận lợi cho sự tham gia được phát triển một cách chính danh trong hệ thống pháp luật của Việt Nam. Tuy nhiên, vào những năm 1986, Việt Nam phải đối diện với một cuộc khủng hoảng toàn diện. Nguyên nhân được chỉ ra gồm các yếu tố như: sự suy yếu dẫn đến sụp đổ của hệ thống các nước XHCN là nhân tố bên ngoài, nhưng những nhân tố nội tại có thể kể đến từ nhiều nguyên nhân khác nhau đã được chứng minh và đánh giá nhưng có lẽ chủ yếu đến từ sự không phù hợp của thể chế,  pháp luật mang tính hình thức, không có tính khả thi, cấu trúc bộ máy và các quy định pháp lý xã hội chủ nghĩa dập khuôn, bỏ qua sự tương thích của môi trường/ hiện trạng kinh tế - xã hội nội tại là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến khủng hoảng.  Trong bối cảnh đó, sự tham gia của người dân, dù được quy định trong văn bản pháp luật, song thực tế triển khai còn hạn chế, như (Phạm Văn Đức, 2017, trang 63 – 64) đã nhận định: dân chủ không thực chất dẫn đến làm chủ tập thể không thực hiện được, bị biến dạng thành vô chủ, quan liêu hóa, hành chính hóa nặng nề. Từ đó, kìm hãm sự phát triển. Đất nước lâm vào khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng, đời sống nhân dân sa sút cả về vật chất lẫn tinh thần.  3.2.4. Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) Sau 6 năm tiến hành Đổi Mới, bắt đầu từ Đại Hội Đảng lần 6 năm 1986, Việt Nam tiến hành sửa đổi hiến pháp lần thứ 4, đó là Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp đầu tiên của tiến trình Đổi Mới. Liên quan đến sự tham gia của người dân, trong lần sửa đổi hiến pháp này, một số quan điểm và tư tưởng vẫn được kế thừa và duy trì, cụ thể như việc kế thừa tư duy về quyền con người và quyền cơ bản của công dân không tách rời. Sự tham gia của công dân dù không còn được tuyên bố là dân chủ XHCN và làm chủ tập thể như trước đây nhưng về cơ bản, việc thừa nhận và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa tại Điều 12 vẫn cho thấy quan điểm rất rõ là nhà nước khuyến khích các quyền dân chủ nhân dân được đặt trong một khuôn khổ hoặc dưới một tổ chức hoặc cộng đồng nhất định, cụ thể là các tổ chức chính trị - xã hội như MTTQ là một ví dụ.  Tuy nhiên, dưới tác động của Đổi Mới, cùng với những thiết chế được ban hành trước khi Hiến pháp 1992 được công bố để phục vụ phát triển kinh tế đặc biệt là các bộ luật để phục vụ  thu hút hoạt động đầu tư nước ngoài, mà nội dung của những bộ luật này, chịu sự tác động và ảnh hưởng mạnh mẽ của pháp luật ở các nước phát triển, vốn coi pháp luật là công cụ để phát triển kinh tế và trong quá trình phát triển kinh tế, con người phải được đặt vào trọng tâm, sự phát triển của con người là trung tâm của mọi chiến lược phát triển. Vì thế, các chương trình phát triển cũng như các tổ chức quốc tế như WB, OECD, UNDP…và các quốc gia có nhu cầu mở rộng thị trường đã tiên phong xây dựng các bộ nguyên tắc trong quản trị, và đặt vào trong đó, những quyền căn bản của con người như quyền được thông tin; quyền được tham gia và nhà nước có trách nhiệm công khai, minh bạch và có nghĩa vụ phải giải trình. Chính vì thế, pháp luật phục vụ thu hút đầu tư và phục vụ mục đích phát triển kinh tế của Việt Nam thời kỳ sau Đổi Mới chịu sự ảnh hưởng của tư tưởng hội nhập, xây dựng pháp luật để thúc đẩy phát triển. Các quy định liên quan đến quyền tham gia của người dân trong Hiến pháp 1992 đã khẳng định điều này. Cụ thể: Thứ nhất, sự tham gia trong Hiến pháp cho thấy tư duy về phân cấp phân quyền đã bắt đầu và trở nên mạnh mẽ, tại Điều 11 ghi nhận công dân tham gia công việc của nhà nước đồng nghĩa là thực hiện quyền làm chủ của mình. Phạm vi tham gia trong Hiến pháp 1992 chỉ rõ người dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội nhưng ở cấp cơ sở. Phân cấp được định dạng rõ hơn trong Điều 56, khi quy định rằng quyền quản lý nhà nước và xã hội của công dân, có quyền thảo luận vấn đề chung, quyền được biểu quyết khi NN trưng cầu dân ý, như vậy, sự tham gia quản lý nhà nước và xã hội vẫn được quy định, nhưng khi nằm trong phạm vi cấp chính quyền, thì sự tham gia được “khoanh vùng” rất rõ. Sự tham gia vào công việc ở cấp cơ sở và những công việc này có thể nhiều loại nhưng trong đó có ảnh hưởng đến đời sống của công dân và cộng đồng. Ở cấp độ trung ương và địa phương, sự tham gia chỉ dừng lại ở mức độ được thảo luận hoặc được tham vấn, tức là mức độ thấp nhất. Thứ hai, Hiến pháp 1992 vẫn kế thừa các điều kiện để tham gia hiệu quả liên quan đến các quyền tự do về ngôn luận, báo chí hoặc hội họp hoặc lập hội…nhưng có sự ảnh hưởng mạnh từ hệ thống pháp luật Luật và phát triển. Cụ thể, khi quy định công dân “có quyền được thông tin” tại Điều 69 cùng với các quyền về tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do hội họp… đã khẳng định điều này.  Thứ ba, việc quy định về sự tham gia trong Hiến pháp 1992 và “khoanh vùng” tham gia ở cấp cơ sở đã gián tiếp chứng minh sự ảnh hưởng của quan điểm: pháp luật là công cụ phục vụ phát triển kinh tế nhưng người dân và doanh nghiệp được đặt là trọng tâm, bởi vì, để thu hút doanh nghiệp đầu tư vào Việt Nam, các thông tin liên quan đến các thủ tục hành chính, mối quan hệ giữa nhà nước và người dân và doanh nghiệp cần được minh bạch, cần được công khai…đồng thời đáp ứng kịp thời quá trình chuyển đổi và phân cấp và phân quyền của Việt Nam trong thời gian này. Tạo điều kiện cho địa phương quyền chủ động cũng như khả năng cạnh tranh bằng con đường cải cách hành chính, và vì tiếp cận thông tin là quyền của công dân thì đồng thời cung cấp thông tin, công khai thông tin, minh bạch thông tin, trách nhiệm giải trình lại trở thành nghĩa vụ của nhà nước. Năm 2001, trước sức ép ngày càng mạnh mẽ của quá trình hội nhập, Hiến pháp 1992 tiếp tục được sửa đổi. Điểm mới nhất và quan trọng nhất được quy định tại Điều 2. Cụ thể như sau: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Tuyên bố Việt Nam là nhà nước theo chế độ pháp quyền XHCN, trong đó, quyền lực nhà nước có sự phân công thành các khối lập pháp, hành pháp và tư pháp đã chứng minh sự đổi mới sâu sắc của Việt Nam dưới góc nhìn thể chế. Liên quan đến sự tham gia của người dân nói chung và sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nói riêng, dự báo sẽ có những đột phá mới, xuất phát từ những lý do sau đây: Thứ nhất, nhà nước được xây dựng theo chế độ pháp quyền là nhà nước lấy quyền lực nhân dân làm nền tảng cho toàn bộ hoạt động và tổ chức, trong đó, các quyền cơ bản của nhân dân được ghi nhận, tôn trọng và bảo đảm thực hiện. Trong đó, quyền tham gia của người dân nói chung và tham gia vào quy trình ngân sách nói riêng là quyền tự do quan trọng và căn bản nhất. Thứ hai, quy định tại Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001) cho thấy quan điểm mới của VN về mối quan hệ giữa nhà nước với người dân. Theo đó, người dân được mở rộng quyền tới mức người dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, đổi lại, khu vực nhà nước “chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép”. Thứ ba, tuyên bố Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN, dự báo sự đổi mới ngày càng sâu sắc của quốc gia ở tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là thể chế. Tuy nhiên, chính khái niệm “pháp quyền XHCN” cũng khẳng định một sự linh hoạt và uyển chuyển trong chiến lược phát triển của Việt Nam. Theo đó, nền tảng pháp luật XHCN vẫn được giữ lại như một trục chính vững chắc, dựa trên đó, các thiết chế pháp luật mới được cài đặt vào đó, tạo thành các khung định hướng cho thị trường tạo nền cho sự phát triển kinh tế. Cũng chính từ những thay đổi của thị trường đã dần dà kéo theo sự thay đổi thực sự mối quan hệ giữa nhà nước với người dân. Như vậy, so với sự tham gia được quy định trong các bản hiến pháp trước thời kỳ Đổi Mới, gồm Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 thì sự tham gia trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) đã có thay đổi đáng kể. Mặc dù vẫn dựa trên nền tảng pháp luật XHCN nhưng có chuyển biến tích cực tới quyền tham gia của người dân. Ghi nhận này đánh dấu sự khởi đầu cho những chuyển đổi mạnh mẽ sau này của Việt Nam, đặc biệt dưới góc độ của thể chế. 3.2.5. Theo Hiến pháp 2013 Sau Đại hội Đảng lần thứ XI, Việt Nam tiến hành sửa đổi Hiến pháp lần 5, đó là Hiến pháp 2013. Liên quan đến quyền tham gia của người dân, Hiến pháp lần này ghi nhận rõ ràng, đầy đủ nhưng đồng thời cũng thể hiện sự uyển chuyển, linh hoạt trong hội nhập toàn cầu nhưng đồng thời kiên quyết giữ lại truyền thống pháp luật xã hội chủ nghĩa mang bản sắc riêng, đó là hệ thống pháp luật pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cụ thể như sau: Thứ nhất, khẳng định Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân tại khoản 1 Điều 2 cho thấy rằng, sự nhất quán cao trong việc xây dựng nhà nước theo hình thức dân chủ, bởi vì toàn bộ hệ thống thể chế được kiến tạo trên nền tảng quyền lực nhân dân, và nhà nước pháp quyền chính là một bảo đảm để các quyền tự do của người dân được tôn trọng và bảo đảm thực hiện. Việc khẳng định chắc chắn về nhà nước pháp quyền XHCN cho thấy sự đổi mới về mối quan hệ giữa nhà nước với người dân, nó dự báo về không gian dành cho các quyền cơ bản của người dân sẽ được quy định cụ thể hơn, rõ hơn với phạm vi rộng rãi hơn, đặc biệt là quyền tham gia của người dân trong khu vực công và cả lĩnh vực vốn có truyền thống khép kín như là ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, nhà nước pháp quyền ở Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN, và vì thế, nó mang bản chất pháp luật của pháp luật XHCN, trên đó, các lớp luật toàn cầu được cấy ghép một cách linh hoạt để tương thích với xu thế toàn cầu và chiến lược hội nhập ngày càng sâu sắc, nhưng trụ đỡ căn bản cho các thiết chế mang dáng dấp pháp luật toàn cầu lại chính là hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa. Điều này thể hiện ở việc các quyền con người và quyền công dân được tách khá độc lập thành những điều luật riêng trong Hiến pháp 2013 và nhà nước vẫn luôn tôn trọng việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân nhưng khuyến khích tham gia thông qua các tổ chức và đoàn thể được tổ chức hợp pháp, đặc biệt là các tổ chức chính trị; chính trị xã hội; nghề nghiệp nằm trong hệ thống của bộ máy nhà nước. Thứ hai, sự uyển chuyển và linh hoạt tiếp nhận các làn sóng pháp luật mới khi hội nhập được thể hiện tại Điều 6 khi Hiến pháp 2013 lần đầu tiên chỉ rõ cơ chế tham gia của người dân có thể lựa chọn đó là dân chủ trực tiếp hoặc dân chủ gián tiếp. Trong các bản hiến pháp trước đây, khái niệm dân chủ được quy định khái quát và chung chung, tuy nhiên, lần này, Hiến pháp 2013 đã tách bạch rõ dân chủ trực tiếp và dân chủ  gián tiếp. Đây là một bước tiến mới, một sự bứt phá để pháp luật của Việt Nam phù hợp và tương thích với thông lệ quốc tế. Bởi vì, sự tham gia của người dân được thế giới đồng thuận công nhận là một hình thức dân chủ trực tiếp của người dân.  Thứ ba, việc định dạng rõ dân chủ trực tiếp và gián tiếp làm căn cứ để lần đầu tiên trong hiến pháp của Việt Nam, các quyền con người và quyền cơ bản của công dân được tách bạch thay vì được gộp lại như những bản Hiến pháp trước đây. Tại Chương II của Hiến pháp 2013, các quyền con người và quyền công dân được khéo léo ghi nhận, trong đó, quyền tham gia của người dân trong khu vực công được quy định tại Điều 28. Cụ thể tại khoản 1 như sau: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”.  Như vậy, so với Điều 56 Hiến pháp 1992, sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước có một số thay đổi, đó là, Hiến pháp 2013 mặc dù vẫn ghi nhận sự tham gia của người dân trong quản lý nhà nước và xã hội vẫn chỉ dừng lại ở mức độ được kiến nghị và thảo luận nhưng có sự phân bậc rõ ràng khi tham gia vào quản lý nhà nước và xã hội trong cấu trúc bộ máy nhà nước, thể hiện sự phân cấp ngày càng rõ cũng như phương pháp quản trị áp dụng mô hình từ dưới lên, bắt đầu từ cấp cơ sở, sau đó đến địa phương và trên cùng là phạm vi cả nước, khía cạnh “cả nước” thể hiện hai nghĩa, đó là sự tham gia ở cấp trung ương vì thẩm quyền của những cơ quan nhà nước có thể tác động tới phạm vi cả nước, thứ hai, tức là người dân có thể tham gia vào khu vực công, ngay cả đối với quy trình ngân sách nhà nước ở các địa phương khác chứ không chỉ khoanh vùng trong phạm vi địa giới hành chính của địa phương mình. Tại khoản 2 Điều 28 Hiến pháp 2013 thể hiện cam kết của nhà nước về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân khi ghi nhận rằng công dân được khuyến khích tham gia quản lý nhà nước, đồng thời, nhà nước cần phải minh bạch khi nhận hoặc phản hồi ý kiến, kiến nghị của người dân. Không những thế, đây là sự ghi nhận lại nhằm thể hiện để chứng minh rằng Việt Nam là nhà nước pháp quyền, vì thế, các quyền cơ bản của công dân đều được cam kết tôn trọng và bảo đảm thực hiện và quá trình này yêu cầu phải công khai và minh bạch.  Sự tham gia của người dân trước tiên là một quyền con người căn bản. Nhưng ở Việt Nam, quyền này được định hình là một quyền cơ bản của công dân. Như vậy, về lý thuyết, có một độ chênh giữa pháp luật quốc gia với pháp luật quốc tế về quyền con người. Tất nhiên, các nguyên tắc áp dụng quyền con người có tính phổ biến nhưng cũng có tính đặc thù, việc áp dụng quyền con người phụ thuộc vào nhiều nhân tố của quốc gia áp dụng. Vì vậy, khi Việt Nam đặt quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân thành một quyền cơ bản của công dân có nghĩa là quyền này sẽ được thực hiện phụ thuộc vào quan điểm của nhà nước Việt Nam ở mỗi một giai đoạn lịch sử nhất định.  Độ chênh giữa pháp luật quốc gia với pháp luật quốc tế về quyền tham gia của người dân đã tạo nên những đặc trưng căn bản về quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội trong đó có quyền tham gia vào quy trình ngân sách của người dân tại Việt Nam, nhân tố quan trọng này sẽ quyết định tới bản chất, nội dung, các cơ chế, các hình thức và phạm vi tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam. Cụ thể, nhà nước đã định hình sẵn về các mức độ tham gia đó là kiến nghị và thảo luận chứ không được áp dụng các nấc thang của sự tham gia như thông lệ của pháp luật quốc tế. Thứ tư, sự tương thích pháp lý phù hợp với hệ thống pháp luật toàn cầu còn được thể hiện tại Điều 25 Hiến pháp 2013 liên quan đến sự tham gia của người dân, đó là thay vì được quy định công dân có quyền được thông tin như trước đây thì thay vào đó quyền này được địnhh nghĩa lại thành “quyền tiếp cận thông tin”, thể hiện sự chủ động hơn cho người dân khi muốn khai thác thông tin để tham gia hiệu quả. Như đã trình bày ở phần trên, thông tin là một nhân tố quan trọng tác động tới hiệu quả của quá trình tham gia, các chủ thể tham gia chỉ có thể đưa ra được ý kiến hoặc quyết định tới vấn đề khi họ có đầy đủ thông tin. Việc cung cấp thông tin là trách nhiệm của nhà nước khi nhà nước phải có nghĩa vụ minh bạch và công khai hoạt động quả lý. Quyền tiếp cận thông tin cũng gián tiếp cho chúng ta thấy trách nhiệm công khai và minh bạch thông tin từ phía nhà nước, bởi vì, chỉ khi thông tin sẵn có và dễ dàng truy cập thì mới có thể tiếp cận thông tin trong thực tế. Sự quy định này hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế về các nguyên tắc quản trị tốt. Như vậy, Hiến pháp 2013 đã thể hiện rõ nét quan điểm của Việt Nam về đường lối và định hướng phát triển thông qua việc quy định các quyền con người và các quyền cơ bản của công dân. Theo đó, sự linh hoạt trong việc tiếp cận pháp luật quốc tế để đổi mới và kiến tạo quốc gia đã được thể hiện trong việc tách bạch quyền con người với quyền công dân, nhà nước có nghĩa vụ cung cấp các điều kiện và đảm bảo các quyền đó được thực thi trong thực tế. Tuy nhiên, sự khoanh vùng và giới hạn quyền tham gia của người dân vào khu vực công nói chung và vào quy trình ngân sách nhà nước nói riêng vẫn từng bước được cân nhắc và thận trọng. Sự tham gia trong Hiến pháp 2013 mới chỉ dừng lại ở những mức độ đầu tiên và nhà nước không khuyến khích sự tham gia có tính cá thể mà ủng hộ sự tham gia quy trình được vận hành trong những tổ chức thuộc bộ máy nhà nước. Quy định này được thể hiện rõ trong Điều 16 của Luật Ngân sách nhà nước 2015 là một minh chứng rất rõ về thái độ kiên quyết giữ lại nền tảng pháp luật chủ nghĩa nhưng không rập khuôn mà có thể uyển chuyển linh hoạt để thể chế cũng như quyền tham gia mang bản sắc XHCN Việt Nam một cách đặc trưng và riêng biệt. 3.3. Thực trạng quy định pháp luật về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách được quy định khá phân tán bởi nhiều văn bản pháp luật khác nhau, trong đó có pháp luật thực hiện dân chủ cơ sở, pháp luật ngân sách, pháp luật đầu tư, pháp luật quản lý tài sản công, pháp luật thanh tra, pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền các cấp và Mặt trận tổ quốc. Với các mức độ tham gia cụ thể như sau: 3.3.1. Được biết thông tin về ngân sách nhà nước. Quyền tham gia của người dân nói chung, ngân sách nhà nước nói riêng ở Việt Nam hiện được quy định đầy đủ nhất tại cấp cơ sở dưới tên gọi “thực hiện dân chủ”, trước đây được điều chỉnh bởi Pháp lệnh số 34, mới đây được xây dựng thành Luật Thực hành dân chủ ở cơ sở năm 2022. Theo đó, quyền tham gia được ghi nhận với các mức độ gồm: Được biết thông tin thể hiện với quy định là Công khai ngân sách nhà nước; Nhân dân bàn và quyết định; Nhân dân tham gia ý kiến; Nhân dân kiểm tra giám sát. trong đó có lĩnh vưc ngân sách được sửa đổi và ghi nhận khá cụ thể. Đối với mức độ thấp nhất, được biết thông tin về ngân sách được quy định dưới tên gọi: Công khai ngân sách. Cụ thể như sau:  Theo quy định chung tại điểm a khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015, người dân được biết thông tin về ngân sách nước khi nhà nước công khai, với các nội dung chủ yếu gồm: Dự toán ngân sách nhà nước trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân; dự toán ngân sách nhà nước đã được cấp có thẩm quyền quyết định; báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước; quyết toán ngân sách nhà nước được Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn; dự toán, tình hình thực hiện, quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ và các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước.  Theo quy định này, ngân sách nhà nước được công khai được phân loại thành những nội dung khác nhau: Thứ nhất là công khai ngân sách của các cấp ngân sách; Thứ hai là công khai ngân sách của các đơn vị dự toán, các tổ chức được ngân sách nhà nước tài trợ; Thứ ba là các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Cụ thể như sau: Thứ nhất, đối với các cấp ngân sách nhà nước - Ngân sách trung ương, căn cứ vào điểm a khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 343/2016/TT-BTC Hướng dẫn thực hiện công khai ngân sách nhà nước đối với các cấp ngân sách nhà nước (Thông tư 343/2016), có bốn nội dung ngân sách trung ương phải công khai gồm: 1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương 2, Công khai số liệu dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương đã được Quốc hội quyết định; 3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước quý (06 tháng, năm) đã được báo cáo Chính phủ; 4, Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách nhà nước đã được Quốc hội phê chuẩn. Đối với ngân sách cấp tỉnh, theo Điều 7 Thông tư 343/2016, bốn nội dung ngân sách cần phải công khai gồm: 1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp tỉnh; 2, Công khai số liệu dự toán ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp tỉnh đã được Hội đồng nhân dân quyết định; 3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách địa phương quý (06 tháng, năm) đã được báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; 4, Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách địa phương đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn. Đối với ngân sách cấp huyện, theo Điều 11 Thông tư 343/2016, bốn nội dung ngân sách cần phải công khai gồm: 1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định dự toán ngân sách huyện và phân bổ ngân sách cấp huyện; 2, Công khai số liệu dự toán ngân sách huyện và phân bổ ngân sách cấp huyện đã được Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định; 3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách huyện quý (06 tháng, năm) đã được báo cáo Ủy ban nhân dân cấp huyện; 4, Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách huyện đã được Hội đồng nhân dân cấp huyện phê chuẩn. Đối với ngân sách cấp xã, theo Điều 15 Thông tư 343/2016, bốn nội dung ngân sách cần phải công khai gồm: 1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu và thuyết minh làm căn cứ trình Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài chính khác ở xã; 2, Công khai số liệu dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định; 3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách xã quý (06 tháng, năm); 4, Công khai quyết toán ngân sách xã và kết quả thực hiện các hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã phê chuẩn. Về hình thức công khai của các cấp ngân sách nhà nước: Hiện được quy định chung tại điểm b khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015 gồm: công bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Phụ thuộc vào từng cấp ngân sách mà hình thức công khai có sự điều chỉnh cho phù hợp, tuy nhiên, với ngân sách cấp trung ương thì hình thức bắt buộc là công bố trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Tài chính, đối với cấp tỉnh hình thức bắt buộc là công bố trên Cổng/Trang thông tin điện tử của Ủy ban nhân dân tỉnh và Cổng/Trang thông tin điện tử của Sở Tài chính, đối với cấp huyện hình thức công khai bắt buộc là thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở Ủy ban nhân dân huyện ít nhất là 30 ngày. Đối với cấp xã, hiện được điều chỉnh đồng thời bởi nhiều quy định khác nhau, theo đó, tại Thông tư số 343/2016 thì quy định, đối với công khai chỉ tiêu, biểu mẫu và thuyết minh làm căn cứ trình Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài chính khác ở xã và công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách xã quý (06 tháng, năm) thì hình thức công khai áp dụng là niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã ít nhất trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày niêm yết; thông báo trên hệ thống truyền thanh của xã (nếu xã có hệ thống truyền thanh). Đối với công khai số liệu dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định và công khai quyết toán ngân sách xã và kết quả thực hiện các hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã phê chuẩn) thì hình thức công khai là niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã ít nhất trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày niêm yết; thông báo trên hệ thống truyền thanh của xã (nếu xã có hệ thống truyền thanh); thông báo bằng văn bản cho Đảng ủy, các tổ chức chính trị - xã hội ở xã và trưởng các thôn, làng, ấp, bản, buôn, sóc ở xã và tổ dân phố ở phường, thị trấn. Cùng là nội dung về công khai ngân sách nhà nước tại cấp xã, tại Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở thống nhất bốn nội dung cần phải công khai theo Thông tư số 343/2016 đồng thời bổ sung thêm nội dung kết quả thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán nhà nước (nếu có) (Khoản 2 Điều 11 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở). Tương ứng với các nội dung này, các hình thức công khai bắt buộc là đăng tải trên trang thông tin điện tử, cổng thông tin điện tử của chính quyền địa phương tại nơi đã thiết lập trang thông tin điện tử, cổng thông tin điện tử. Song song với hình thức này, UBND cấp xã phải có trách nhiệm niêm yết thông tin tại trụ sở Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã, tại nhà văn hóa và các điểm sinh hoạt cộng đồng ở thôn, tổ dân phố. Về  thời điểm công khai: Phụ thuộc vào từng nội dung công khai ngân sách pháp luật quy định cụ thể về thời gian công khai. Đối với dự thảo dự toán trình cơ quan quyền lực của Chính phủ và UBND thì thời điểm công khai là 05 ngày làm việc kể từ ngày Chính phủ hoặc UBND trình cơ quan quyền lực nhà nước. Đối với dự toán và quyết toán ngân sách được thông qua, thời điểm công khai chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày văn bản được ban hành. Báo cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hằng quý, 06 tháng phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc quý và 06 tháng. Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước hằng năm được công khai khi Chính phủ trình Quốc hội UBND trình HĐND. Về chủ thể chịu trách nhiệm công khai: được giao cho cơ quan tài chính trung ương và địa phương, đối với cấp xã giao UBND mà cụ thể là Chủ tịch UBND cấp xã chịu trách nhiệm công khai. Thứ hai, đối với đơn vị dự toán ngân sách, tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ Về nội dung công khai Dựa vào Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 61/2017/TT-BTC Hướng dẫn công khai ngân sách đối với đơn vị dự toán ngân sách, tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ. Theo đó, các chủ thể trên phải công khai các nội dung gồm: Dự toán ngân sách; Số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước (quý, 6 tháng, năm) và Công khai quyết toán ngân sách nhà nước. Đối với tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ cần phải công khai kinh phí ngân sách nhà nước hỗ trợ; Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hỗ trợ (quý, 6 tháng, năm); Công khai quyết toán ngân sách nhà nước hỗ trợ Về chủ thể chịu trách nhiệm công khai: thuộc về Thủ trưởng đơn vị dự toán chịu trách nhiệm thực hiện công khai; Thủ trưởng tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ chịu trách nhiệm thực hiện công khai. Về hình thức công khai: được thực hiện bằng một hoặc một số hình thức quy định tại điểm b khoản 1 Điều 15 của Luật Ngân sách nhà nước, đối với đơn vị có Cổng thông tin điện tử thì phải thực hiện công khai ngân sách qua Cổng thông tin điện tử của đơn vị mình. Về thời điểm công khai: Đối với báo cáo dự toán ngân sách nhà nước phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày được đơn vị dự toán cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền giao đầu năm và điều chỉnh giảm hoặc bổ sung trong năm (nếu có). Tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ phải côn khai là 15 ngày kể từ ngày được tổ chức cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền giao đầu năm và điều chỉnh giảm hoặc bổ sung trong năm (nếu có) ; Đối với báo cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hằng quý, 6 tháng phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc quý và 06 tháng. Đối với báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước hàng năm được công khai chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ ngày đơn vị báo cáo đơn vị dự toán cấp trên trực tiếp. Và đối với báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày được đơn vị dự toán cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Thứ ba, đối với các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Nội dung công khai: Theo quy định tại khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015, các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước được công khai dự toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định, tình hình thực hiện ngân sách nhà nước và quyết toán ngân sách nhà nước; kết quả thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán nhà nước; trừ số liệu chi tiết, báo cáo thuyết minh thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh, dự trữ quốc gia. Bên cạnh đó, Luật Tiếp cận thông tin 2016 đồng thời quy định tại Điểm đ khoản 1 Điều 17 về thông tin phải công khai đối với các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước gồm: dự toán, tình hình thực hiện và quyết toán ngân sách. Cụ thể tại Điều 14 Luật Đầu tư công 22019 quy định về các nội dung công khai minh bạch trong đầu tư công gồm 11 nội dung, theo trình tự từ pháp luật đầu tư công cho đến kế hoạch, các nguyên tắc, tình hình  và tiến độ thực hiện cho tới khi quyết toán vốn đầu tư công Hình thức công khai : Được thực hiện theo điểm b khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước, bao gồm nhiều hình thức khác nhau: công bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Điểm đ khoản 1 Điều 17 Luật Tiếp cận thông tin bổ sung thêm các hình thức công khai như thông qua việc tiếp công dân, họp báo, thông cáo báo chí, hoạt động của người phát ngôn của cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật; hoặc các hình thức khác thuận lợi cho công dân do cơ quan có trách nhiệm công khai thông tin xác định. Chủ thể công khai đối với các chương trình, dự án đầu tư công theo quy định tại khoản 2 Điều 14 Luât Đầu tư công 2019 do người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thực hiện việc công khai các nội dung đầu tư công theo quy định của pháp luật. Về thời điểm công khai áp dụng theo quy định của pháp luật ngân sách nhà nước, pháp luật về tiếp cận thông tin và Luật Thực hiện dân chủ tại cơ sở. 3.3.2. Được tham vấn ngân sách cùng nhà nước  Về lý thuyết, ở mức độ này, người dân được nhà nước mời tham gia và trả lời các nội dung được thiết kế trước về ngân sách nhà nước. Qua đó, nhà nước hiểu hơn quan điểm cũng như nhận thức của người dân về ngân sách nhà nước. Hiện nay, Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở có giải thích về thuật ngữ dân chủ ở cơ sở trong đó lý giải rằng đó là cách thức để người dân làm chủ thông qua việc thảo luận, tham gia ý kiến, quyết định và kiểm tra, giám sát các vấn đề ở cơ sở theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Qua rà soát và đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật liên quan cho thấy, hiện nay, tại Việt Nam chưa quy định về nội dung người dân được tham vấn ngân sách cùng nhà nước. 3.3.3. Thảo luận ngân sách cùng nhà nước  Đây là giai đoạn người dân thể hiện quan điểm của mình về nội dung ngân sách nhà nước hoặc dự án hoặc chương trình có sử dụng ngân sách nhà nước. Quá trình thảo luận ngân sách được nhà nước tổ chức, người dân tham gia với tư cách cá nhân hoặc đại diện hộ gia đình để cung cấp nhu cầu và nó có giá trị cung cấp các phương án như là gợi ý chính sách cho các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình ra quyết định về ngân sách nhà nước. Nội dung thảo luận: Qua đánh giá mức độ tham gia này tương ứng với hình thức Tham gia ý kiến, được quy định tại Mục 3 Luật Thực hiện dân chủ tại cơ sở 2022, liên quan đến ngân sách nhà nước được cụ thể như sau: Đối với các cấp ngân sách nhà nước, thảo luận ngân sách cùng nhà nước của người dân chưa được quy định. Đối với các đơn vị dự toán, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ, hiện pháp luật cũng không quy định về vấn đề thảo luận với người dân. Đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước được quy định về thảo luận với người dân tại khoản 3 Điều 25 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022, theo đó, phạm vi thảo luận gồm các nội dung về chủ trương, chính sách đầu tư, xây dựng, đất đai, xử lý chất thải và bảo vệ môi trường, đền bù, giải phóng mặt bằng và phương án di dân, tái định canh, định cư đối với việc quyết định đầu tư công dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án có quy mô di dân, tái định canh, định cư lớn, dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, dự án có ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống kinh tế - xã hội của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án.  Hình thức thảo luận: Bao gồm các hình thức như: hội nghị trao đổi, đối thoại giữa Ủy ban nhân dân cấp xã với Nhân dân; Tổ chức cuộc họp của cộng đồng dân cư; Phát phiếu lấy ý kiến của hộ gia đình; Thông qua hòm thư­ góp ý, đường dây nóng (nếu có); Thông qua Ban công tác Mặt trận ở thôn, tổ dân phố và các tổ chức chính trị - xã hội ở cơ sở; Thông qua cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử của chính quyền địa phương cấp xã; Thông qua mạng viễn thông, mạng xã hội hoạt động hợp pháp theo quy định của pháp luật, bảo đảm phù hợp với mức độ ứng dụng công nghệ thông tin tại cấp xã, tại thôn, tổ dân phố. Chủ thể tiến hành thảo luận: UBND cấp xã chịu trách nhiệm lên kế hoạch và tổ chức lấy ý kiến của người dân, quy trình này phải thông báo tới HĐND cùng cấp và MTTQVN cùng cấp. Tại khoản 2 Điều 28 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022 cũng đồng thời quy định Chủ tịch UBND cấp xã chịu trách nhiệm chỉ đạo việc tiếp nhận, tổng hợp ý kiến, thông tin phản hồi của người dân dân; nghiên cứu tiếp thu, giải trình ý kiến tham gia của người dân về các nội dung thuộc thẩm quyền quyết định của cấp xã để quyết định theo thẩm quyền hoặc báo cáo HĐND, UBND cấp xã quyết định và thực hiện việc công khai kết quả tổng hợp ý kiến của người dân, nội dung giải trình, tiếp thu đến người dân. Việc thảo luận hay còn được quy định là Tham gia ý kiến của người dân liên quan đến ngân sách nhà nước được ghi nhận khá phù hợp và tương thích với các bậc thang tham gia nói chung. Trong trường hợp ý kiến của người tham gia không được sử dụng cho quá trình ra quyết định chính sách, pháp luật cũng ghi nhận về việc chịu trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền nếu đưa ra phương án và quyết định khác với các ý kiến của đa số người dân. 3.3.4. Thực hiện ngân sách cùng nhà nước Đây là giai đoạn mà nhà nước và công dân trở thành đối tác hợp tác để thực hiện các nội dung về ngân sách, các chương trình hay dự án có sử dụng ngân sách nhà nước. Người dân cùng thực hiện ngân sách nhà nước có nghĩa là họ trở thành một phần của quy trình ngân sách nhà nước, người dân cùng thực hiện và cùng chịu trách nhiệm với nhà nước.  Hiện nay, Luật Ngân sách nhà nước 2015 cùng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022 và các quy định thuộc các lĩnh vực liên quan như pháp luật về đầu tư, pháp luật về quản lý tài sản công…không quy định rõ về nội dung người dân cùng thực hiện ngân sách với nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tế tại Việt Nam hiện nay, thuật ngữ “nhà nước và nhân dân cùng làm” đang được áp dụng ở hầu hết các địa phương đã cho thấy sự tồn tại của mức độ tham gia này nhưng chưa được xây dựng thành luật. Cụ thể Đối với ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền không quy định mức độ tham gia này. Đối với các đơn vị dự toán/chương trình được ngân sách nhà nước hỗ trợ vốn không quy định về mức độ tham gia này. Đối với các chương trình/ dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước được quy định cụ thể như sau: Về phạm vi áp dụng: chỉ áp dụng tại chính quyền cấp xã Về mục đích: theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 24/1999/NĐ-CP Về việc ban hành quy chế tổ chức huy động, quản lý và sử dụng các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng của các xã, thị trấn đã quy định về mục đích huy động nguồn lực của người dân để bổ sung vào vốn đầu tư cho các mục đích xây dựng mới, nâng cấp sửa chữa các công trình cơ sở hạ tầng của xã và công trình cơ sở hạ tầng liên thôn trong xã (gọi chung là công trình cơ sở hạ tầng của xã) gồm: công trình điện, giao thông, trường học, trạm xá xã, các công trình văn hoá, thể thao, hệ thống nước sạch, kênh, mương nội đồng và các công trình công ích khác. Về nội dung ngân sách người dân cùng thực hiện với nhà nước được quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 15 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022 gồm: (1) Chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình công cộng trong phạm vi địa bàn cấp xã, ở thôn, tổ dân phố do người dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí, tài sản, công sức; (2) Việc thu, chi, quản lý các khoản đóng góp của người dân tại cộng đồng dân cư ngoài các khoản đã được pháp luật quy định; việc thu, chi, quản lý các khoản kinh phí, tài sản do cộng đồng dân cư được giao quản lý hoặc được tiếp nhận từ các nguồn thu, tài trợ, ủng hộ hợp pháp khác. Về hình thức tham gia ở mức độ Thực hiện ngân sách cùng nhà nước bao gồm: Tổ chức cuộc họp của cộng đồng dân cư; Phát phiếu lấy ý kiến của từng hộ gia đình; Biểu quyết trực tuyến nếu phù hợp với mức độ ứng dụng công nghệ thông tin và được cộng đồng dân cư thống nhất lựa chọn. UBND cấp xã có thể áp dụng 1 hoặc một số hình thức tham gia dựa vào tình hình thức tế của địa phương. Hình thức đóng góp được quy định gồm: Tiền; Ngày công lao động và hiện vật theo quy định tại Mục I Thông tư số 85/1999/TT-BTC Hướng dẫn thực hiện quy chế tổ chức huy động, quản lý và sử dụng các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng của các xã, thị trấn. Hình thức này hiện được mặc định với tên gọi Nhà nước và nhân dân cùng làm. Theo đó, sau khi xác định đươc nội dung, UBND cấp xã chủ trì việc lựa chọn và tổ chức quy trình thực hiện. Việc đóng góp của người dân phải được lấy ý kiến với sự đồng thuận cao, sau khi đa số người dân đồng ý thì UBND xã tổ chức huy động nhân dân đóng góp, nhân dân có nghĩa vụ chấp hành nghiêm chỉnh các quyết định được đa số đồng ý. Tức là người dân phải chịu  trách nhiệm và tôn trọng với các ý kiến đã được thông qua. Trong quá trình thực hiện chương trình/dự án, người dân tại địa bàn được ưu tiên hợp tác như là một đối tác thực hiện dự án. Theo quy định tại khoản 1 Điều 15 Nghị định số 24/1999/NĐ-CP  thì việc thi công công trình phải ưu tiên sử dụng lao động và lực lượng thi công tại xã, chỉ mời thầu và tổ chức đấu thầu với các lực lượng thi công ngoài địa bàn xã trong trường hợp công trình đòi hỏi kỹ thuật cao, tính chất thi công phức tạp mà lực lượng thi công tại xã không đảm nhận được. Việc tổ chức đấu thầu phải thực hiện theo đúng các quy định hiện hành của Nhà nước. Như vậy, người dân không chỉ chịu trách nhiệm với quyết định khi bỏ phiếu, với tư cách là đối tác thực hiện dự án, họ phải chịu trách nhiệm trước người dân, chính quyền và pháp luật đối với các hạng mục mà họ được mời hợp tác thực hiện. Đối với các hình thức tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, mức độ thực hiện ngân sách cùng nhà nước được thiết kế chi tiết và đầy đủ hơn so với các mức độ tham gia khác. 3.3.5. Người dân quyết định ngân sách nhà nước  Đây là mức độ tham gia cao nhất của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, theo đó, ngân sách được quyết định theo nhu cầu của người dân, đồng thời người dân kiểm soát, điều hành, chịu trách nhiệm ra quyết định trước một quy trình ngân sách nhà nước. Đối với các cấp ngân sách nhà nước hiện chưa có quy định về mức độ tham gia này. Đối với các đơn vị dự toán/các tổ chức được nhà nước hỗ trợ ngân sách hiện chưa quy định về mức độ tham gia này. Đối với các dự án/chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước hiện chưa có quy định pháp luật về mức độ tham gia này. 3.3.6. Giám sát ngân sách nhà nước Ở mức độ này, người dân tiến hành theo dõi quá trình thực hiện quy trình ngân sách nhằm đảm bảo việc tuân thủ theo các nội dung ngân sách đã được quyết định trước đó. Hoạt động giám sát có thể mang tính cá nhân hoặc thông qua các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức dân sự hoặc nghề nghiệp. Việc đa dạng hóa các chủ thể giám sát quy trình ngân sách nhà nước có giá trị cung cấp cho nhà nước nhiều nguồn thông tin dưới nhiều góc độ khác nhau. Theo dòng ngân sách nhà nước liên quan tới các quy định của Luật Ngân sách nhà nước 2015, Luật Đầu tư công 2019, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020; Luật quản lý vốn nhà nước…khu vực ngân sách của các cấp chính quyền, các đơn vị dự toán/các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ hay các chương trình/dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước đều được áp dụng chung cơ chế giám sát với tên gọi: Giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng và chủ thể chủ trì quy trình này là MTTQVN các cấp. Theo quy định tại Điều 9 Hiến pháp 2013 và Điều 1 và khoản 5 Điều 3 Luật MTTQVN 2015, chức năng giám sát của MTTQVN được ghi nhận cùng với các thành viên của mình và các tổ chức chính trị - xã hội là chủ thể đại diện để bảo về quyền và lợi ích hợp pháp của người dân trong đó có hoạt động giám sát ngân sách nhà nước. Mục đích giám sát: Hoạt động giám sát nói chung và giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng nói riêng nhằm mục đích như theo ghi nhận tại khoản 2 Điều 25 Luật MTTQVN 2015, đó là đại diện để bảo vệ quyền cho người dân, đồng thời đưa ra các phương án xử lý vi phạm. Đây là chức năng đại diện quyền tham gia gián tiếp của người dân với các mục tiêu phát huy quyền lực nhân dân và đồng lòng xây dựng nhà nước trong sạch, phát triển toàn diện. Nội dung giám sát Đối với các cấp ngân sách nhà nước và các đơn vị dự toán/các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ: theo khoản 1 Điều 16 Luật Ngân sách nhà nước 2015 ghi nhận hoat động giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng gồm các nội dung sau: Việc chấp hành các quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước; Tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hằng năm; Việc thực hiện công khai ngân sách nhà nước.  Đối với dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước và dự án PPP, khoản 3 Điều 74 Luật Đầu tư công 2019 quy định hoạt động giám sát của cộng đồng gồm các nội dung sau: (1) Việc chấp hành quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng, đất đai, xử lý chất thải và bảo vệ môi trường;( 2) Công tác đền bù, giải phóng mặt bằng và phương án tái định canh, định cư bảo đảm quyền lợi của Nhân dân; (3) Các chương trình, dự án sử dụng một phần vốn đóng góp của người dân; (4) Tình hình triển khai và tiến độ thực hiện các chương trình, dự án;( 5) Việc thực hiện công khai, minh bạch trong đầu tư công theo quy định; (6) Phát hiện những việc làm tổn hại đến lợi ích của cộng đồng; những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường sinh sống của cộng đồng trong quá trình thực hiện đầu tư và vận hành dự án; những việc làm gây lãng phí, thất thoát vốn, tài sản thuộc dự án. Hình thức giám sát gồm: Nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về lĩnh vực ngân sách nhà nước liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; Tổ chức đoàn giám sát; Tham gia giám sát với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền;  Thông qua hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã, Ban giám sát đầu tư cộng đồng. Do pháp luật ngân sách nhà nước không quy định một trình tự riêng về giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng mà chỉ ghi nhận việc giám sát ngân sách theo kế hoạch và quy định của pháp luật một cách chung chung nên có thể hiểu, quy trình giám sát ngân sách nhà nước sẽ áp dụng quy trình giám sát nói chung của MTTQVN theo quy định của Luật MTTQVN 2015. Cụ thể như sau: Bước 1: Dựa vào các căn cứ giám sát quy định tại khoản 1 Điều 2 Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH-CP-DCTUBMTTQVN, gồm các chương trình hàng năm của MTTQ các cấp hoặc phối hợp với các cơ quan nhà nước khác cùng cấp trên địa bàn hoặc dựa trên đơn khiếu nại, tố cáo…hoặc các nội dung ngân sách mà người dân quan tâm để xây dựng kế hoạch và phương án giám sát.  Bước 2: theo định kỳ, hàng năm vào khoảng quý 4, kế hoạch giám sát được ban hành sau khi có sự đồng thuận của các chủ thể liên quan. Bước 3: Phụ thuộc vào hình thức giám sát ngân sách nhà nước nào được lựa chọn mà quy trình sẽ được tiến hành, cụ thể như sau: Đối với hình thức nghiên cứu, xem xét văn bản thuộc lĩnh vực ngân sách nhà nước liên quan đến quyền và lợi ích của người dân. UBMTTQ chủ trì hoặc đề xuất nghiên cứu lại văn bản hoặc có thể tổ chức hội nghị cũng như tham vấn lấy ý kiến…nếu thấy cần thiết. Quy trình chủ yếu là các bên trình bày ý kiến và chủ thể chủ trì đưa ra kết luận.  Đối với việc lấy ý kiến chuyên gia được thực hiện chủ yếu thông qua hình thức gián tiếp bằng văn bản cho ý kiến, UBMTTQ chịu trách nhiệm tổng kết. Đối với hình thức tổ chức đoàn giám sát: UBMTTQ xây dựng kế hoạch cũng như tổ chức đoàn tham gia giám sát. Dựa vào nội dung và đối tượng giám sát UBMTTQ mời chủ thể tham gia khác tham gia cùng giám sát. Cuối cùng, đơn vị chủ trì ban hành quyết định thành lập đoàn giám sát. Chậm nhất là 15 ngày trước khi tiến hành giám sát, đơn vị chủ trì giám sát buộc phải gửi thông báo cùng các thông tin liên quan cho các chủ thể tham gia giám sát, thời gian là 7 ngày phải thông tin và tài liệu phải được gửi tới chủ thể được giám sát. Trình tự giám sát được tiến hành như sau: (1) Trưởng đoàn thông tin kế hoạch giám sát ; (2) Chủ thể có thẩm quyền được giám sát báo cáo nội dung liên quan; (3) Trao đổi ý kiến giữa chủ thể được giám sát và chủ thể giám sát; (4) Chủ thể giám sát trình bày rõ hơn các nội dung liên quan, đồng thời có thể nêu ý kiến với đoàn giám sát.; (5) Đại diện chủ thể giám sát đưa ra kết luận. Giai đoạn sau giám sát, chậm nhất 15 ngày kể từ ngày kết thúc giám sát, chủ thể giám sát phải báo cáo kết quả tới UBMTTQ và các chủ thể liên quan, có thể tổ chức các cuộc họp nếu thấy cần thiết, cuối cùng, dựa vào kết quả đã được giám sát, chủ thể chủ trì giám sát ban hành văn bản kết luận đồng thời có thể có kiến nghị tới các chủ thể có thẩm quyền. Đối với hình thức giám sát ngân sách nhà nước qua hoạt động của Ban thanh tra nhân dân. Một là, xây dựng phương án, trước 05 ngày tiến hành giám sát, Ban TTND phải đủ phương án trình Thường trực UBMTQ và người đứng đầu cơ quan hành chính cấp xã. Hai là, quá trình giám sát, chủ thể chủ trì giám sát, tức là Ban TTND có quyền yêu cầu chủ thể được giám sát cung cấp các thông tin cần thiết, các ý kiến, nguyện vọng, nhu cầu cụ thể liên quan đến NSNN. Ba là, trên cơ sở số liệu thu thập được, việc phân tích và theo dõi các dữ liệu và minh chứng cho phép Ban TTND đánh giá được tình hình tuân thủ pháp luật NSNN, trường hợp phát hiện hành vi vi phạm, Ban TTND ban hành văn bản kiến nghị tới các chủ thể có thẩm quyền. Việc giải quyết đơn kiến nghị này được tình thời hạn từ 15 ngày kể từ ngày các chủ thể nhận được đơn kiến nghị của Ban TTND  Cuối cùng, Ban TTND phải thông báo kết quả thực hiện kiến nghị cũng như quá trình chấp hành pháp luật NSNN của các đối tượng được giám sát cho người dân tại địa phương.  Hình thức giám sát NSNN với cơ quan tổ chức có thẩm quyền: Khi giám sát NSNN cùng với các cơ quan tổ chức khác theo quy định của pháp luật, MTTQVN cử đại diện tham gia, đồng thời cùng lên phương án thực hiện, xem xét văn bản hoặc hành vi của chủ thể được giám sát và đưa ra quan điểm của MTTQ đối với nội dung được giám sát. Khi có hành vi vi phạm pháp luật, MTTQ đồng thời hoặc tự mình kiến nghị và đưa ra các hình thức xử lý vi phạm tới các chủ thể có thẩm quyền giải quyết.  Chủ thể giám sát: Theo quy định tại Điều 16 Luật Ngân sách nhà nước 2015; Nghị định 163/2016; Luật Đầu tư công 2019; Nghị định 29/2021; Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam 2015 đều thống nhất giao MTTQVN các cấp chủ trì, phối hợp với các thành viên của Mặt trận tổ chức việc giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng đối với tất cả các nguồn lực từ ngân sách nhà nước. Luật Ngân sách nhà nước 2015 và Nghị định 163/2016 chỉ định rõ là MTTQVN; Ban thanh tra nhân dân ở cấp xã, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng như quy định tại điểm đ khoản 4 Điều 52 Nghị định 163/2016 thì chủ thể tham gia còn có mặt của người dân được bầu bởi các thiết chế tự quản ở địa phương. Tóm lại, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở VN hiện còn rất thấp, thông qua hoạt động đánh giá trong nước và kết quả khảo sát quốc tế đã chứng mình điều này. Theo đó, đánh giá của Bộ Nội Vụ năm 2020 khi thực hiện xây dựng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022 đã cho thấy ở từng mức độ tham gia khi áp dụng Pháp lệnh 34  như sau: Đối với nội dung thông báo công khai cho dân biết còn hạn chế, đối với nội dung dân bàn và quyết định trực tiếp việc áp dụng pháp luật còn mang tính hình thức, nội dung nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định được thực hiện chủ yếu thông qua Ban GSĐTcủa cộng đồng và Ban TTND còn nhiều hạn chế do hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư cộng đồng ở một số địa phương, cơ sở chưa phát huy được vai trò, chất lượng thực hiện còn thấp…Kết quả thực hiện những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định, dung còn chung chung, chưa sát với thực tiễn cơ sở. Đồng thời chính quyền chưa tập hợp đầy đủ ý chí, nguyện vọng chính đáng và ý kiến xác đáng của các tầng lớp nhân dân. Một số nơi cán bộ lãnh đạo chưa sâu sát với nhân dân, vẫn còn hiện tượng khoán trắng cho cán bộ, công chức cấp dưới triển khai thực hiện, nội dung để đưa ra nhân dân tham gia ý kiến chưa rõ ràng, phù hợp với thực tế, nhân dân chưa thật sự tin tưởng. Bên cạnh đó, theo khảo sát công khai ngân sách (OBS) chỉ số công khai ngân sách (OBI) được xây dựng dựa trên 3 trụ cột gồm: Mức độ minh bạch; Sự tham gia của công chúng; Giám sát ngân sách. Khảo sát OBS đánh giá cơ chế và cơ hội chính thức để công chúng tham gia vào quy trình ngân sách. Khảo sát xem xét các hoạt động mà Chính phủ, cơ quan lập pháp (Quốc hội) và cơ quan kiểm toán tối cao (Kiểm toán nhà nước) thông qua 18 chỉ số có trọng số tương đương, áp dụng các nguyên tắc về sự tham gia của công chúng trong các chính sách tài khóa của tổ chức Sáng kiến toàn cầu về minh bạch tài khóa và đánh giá từng quốc gia theo thang điểm từ 0 đến 100. Theo đó, trong quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam, người dân được tham gia hạn chế vào tiến trình phê chuẩn ngân sách của Quốc hội. Ít hoặc không được tham gia vào việc lập, thực hiện dự toán và kiểm toán ngân sách. Bảng 3.1: Cơ hội tham gia của công chúng trong quy trình ngân sách (số liệu NCS tổng hợp)  Năm khảo sát Lập ngân sách (cơ quan hành pháp) Phê duyệt ngân sách (cơ quan lập pháp) Thực hiện ngân sách (cơ quan hành pháp) Kiểm toán ngân sách (cơ quan kiểm toán nhà nước) 2021 27 56 0 0 2019 0 56 0 0 2017 9 8 0 0   Bảng 3.2: Chỉ số công khai ngân sách của Việt Nam -  Số liệu do tác giả tổng hợp từ số liệu của CDI và IBP:  Năm khảo sát Chỉ số công khai ngân sách - IBO Trụ cột 1 – Mức độ minh bạch Trụ cột 2 – Sự tham gia của công chúng Trụ cột 3 – Giám sát ngân sách 2021 44 44 17 80 2019 38 38 11 74 2017 15 15 7 72     (Ít: 0 – 20; Tối thiểu: 21 – 40; Hạn chế:: 21 – 60; Đáng kể: 61 – 80; Đầy đủ: 81 – 100)                 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 Chương 3 đã tổng hợp, phân tích, đánh giá các chủ trương, định hướng của Đảng về sự tham gia của người dân, nhất là trong giai đoạn từ Đại hội VII năm 1991 cho đến nay. Đường lối của Đảng được thể chế hóa trong các quy định trong các bản Hiến pháp và pháp luật chuyên ngành, các quy định này luôn phát triển và được sửa đổi bổ sung qua thời gian. Hiện nay, Luật Thực hiện dân chủ sơ sở 2022 (thay thế Pháp lệnh 34/2007), Luật Ngân sách nhà nước 2015, Luật Mặt Trận Tổ Quốc Việt Nam, Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Thanh tra và nhiều đạo luật khác đều có quy định về sự tham gia của người dân liên quan đến ngân sách nhà nước. Sau khi phân tích, tại Chương 3, Luận án có thể rút ra các kết luận chính sau đây: Thứ nhất, thể chế hóa đường lối của Đảng, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt Nam ngày càng rõ hơn, nhất là sau Hiến pháp 2013. Về hình thức, quyền tham gia vào lĩnh vực ngân sách nhà nước đang tiến dần và có sự tương thích với pháp luật quốc tế. Tuy vậy, cơ chế tham gia được nhấn mạnh và định hướng thông qua các thiết chế đại diện như MTTQVN hoặc Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng hoặc Ban Thanh tra nhân dân tại cấp cơ sở. Thiết kế pháp luật về quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân cho thấy quan điểm nhất quán có từ trước đây của truyền thống pháp luật XHCN ở Việt Nam, ưu tiên thúc đẩy sự tham gia của người dân thông qua hình thức dân chủ XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng, và để sử dụng quyền này người dân phải thông qua các tổ chức của Nhà nước hoặc do Nhà nước định hướng. Đây chính là đặc trưng về quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân trong nhà nước do một Đảng lãnh đạo ở Việt Nam. Thứ hai, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được quy định phân mảng ở nhiều ngành luật khác nhau và mức độ tham gia thấp, hầu hết chỉ dừng lại ở quyền được biết thông tin về ngân sách nhà nước. Ngay cả khi thông tin được công khai thì các hình thức công khai ngân sách cũng không phù hợp dẫn đến thông tin không đầy đủ toàn diện. Thứ ba, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước phổ biến ở Việt Nam hiện nay là hình thức giám sát được pháp luật ngân sách nhà nước định danh là: Giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng, được trao quyền chủ trì cho MTTQVN các cấp. Hình thức giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng được áp dụng cho tất cả các lĩnh vực sử dụng ngân sách nhà nước. Chính việc định danh quyền tham gia là hình thức “dân chủ XHCN” và trao quyền chủ trì cho một tổ chức thuộc nhà nước là yếu tố quyết định tới hiệu quả tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước. Nếu muốn khuyến khích và thúc đẩy quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân ở Việt Nam trong thời gian tới thì đây chính là vấn đề cần được thiết kế lại cho phù hợp với thực trạng quản trị nhà nước trong thời kỳ hội nhập ngày càng sâu sắc.

 2.1. Khái niệm sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước 2.1.1. Khái niệm về sự tham gia của người dân trong khu vực công Khi nghiên cứu về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách cần nghiên cứu về sự tham gia của người dân trong khu vực công. Với quan điểm cho rằng sự tham gia của người dân là sự phân phối lại quyền lực, S. Arnstein đã định nghĩa: “tham gia của người dân là sự phân bổ lại quyền lực, cho phép các công dân không có quyền lực, hiện đang bị loại trừ khỏi các quá trình chính trị và kinh tế, được cố ý đưa vào trong tương lai. Đó là chiến lược mà những người không có quyền tham gia dùng để xác định cách thông tin được chia sẻ, các mục tiêu và chính sách được đặt ra, nguồn thuế được phân bổ, các chương trình được vận hành và các lợi ích như hợp đồng và bảo trợ được loại bỏ” (Arnstein, 1969, trang 216 - 224).   Ở một phương diện khác, đặt sự tham gia trong mối liên hệ với sự phát triển, Stigliz cho rằng: “sự tham gia không chỉ đơn giản là bỏ phiếu. Các quy trình có sự tham gia phải đòi hỏi đối thoại cởi mở và sự tham gia tích cực của người dân yêu cầu các cá nhân có tiếng nói trong các quyết định ảnh hưởng đến họ”. (Stigliz, 2001, trang 163 - 192) Ở phạm vi rộng hơn, theo  Nabachi: “sự tham gia của người dân có thể được định nghĩa một cách rộng rãi là các quá trình mà các mối quan tâm, nhu cầu và giá trị của công chúng được đưa vào quá trình ra quyết định. Sự tham gia của người dân diễn ra ở nhiều nơi (ví dụ: xã hội dân sự, hoạt động bầu cử, lập pháp và hành chính) và có thể dưới nhiều hình thức (ví dụ: các phương pháp có thể bao gồm từ trao đổi thông tin đến ra quyết định dân chủ”). (Nabachi, 2012, trang 6) Tại Việt Nam, một nghiên cứu của Oxfam năm 2014 đã định nghĩa: “Sự tham gia, trong bối cảnh phát triển, là quá trình mà tất cả các cá nhân trong cộng đồng được tham dự và có ảnh hưởng đến các quyết định về những hành động phát triển có tác động đến họ.(Oxfam Việt Nam, 2014, trang 6). Một nghiên cứu về Phương thức tham gia của người dân vào quá trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay (qua nghiên cứu chính sách xây dựng nông thôn mới) của Phan Văn Tuấn năm 2017 đã định nghĩa: “phương thức tham gia của người dân vào quá trình chính sách công được hiểu là toàn bộ các cách thức, phương pháp mà người dân sử dụng để tác động vào quá trình chính sách khi chính sách công có ảnh hưởng đến lợi ích của người dân”. (Phan Văn Tuấn, 2017, trang 28) Như vậy, đối với khái niệm về sự tham gia của người dân vào khu vực công nói chung hiện nay được tiếp cận dưới nhiều góc độ và phạm vi rộng hẹp khác nhau. Tuy nhiên, hầu hết đều có một sự tương đồng chung cho các nghiên cứu ở Việt Nam và cộng đồng quốc tế, đó là, khi đề cập đến sự tham gia của người dân là đề cập đến những hoạt động của người dân nhằm gây ảnh hưởng tới quá trình ra quyết định chính sách công và liên quan hai chủ thể chính là nhà nước và người dân. Các quan điểm đều ủng hộ và thúc đẩy các nhà nước ghi nhận và đảm bảo quyền tham gia của người dân vào các lĩnh vực khác nhau vốn thuộc chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, bởi vì đây là một quyền căn bản của người dân đã được pháp luật quốc tế thừa nhận. 2.1.2. Khái niệm sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước có liên quan chặt chẽ với thuật ngữ Budgeting và được từ điển Oxford Learner's Dictionaries định nghĩa là: “the process of planning to spend an amount of money for a particular purpose”. Tạm dịch: quy trình lập kế hoạch chi tiêu một số tiền cho một mục đích cụ thể.  Theo quan điểm của World Bank, tham gia lập ngân sách của người dân được định nghĩa:  là một cách tiếp cận dân chủ trực tiếp để lập ngân sách. Nó cung cấp cho người dân cơ hội lớn để tìm hiểu và cân nhắc về hoạt động của chính phủ, tranh luận và ảnh hưởng đến việc phân bổ các nguồn lực công. Nó là một công cụ để giáo dục, thu hút và trao quyền cho công dân và tăng cường nhu cầu về quản trị tốt. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình được nâng cao mà ngân sách có sự tham gia tạo ra có thể giúp giảm thiểu sự kém hiệu quả của chính phủ và hạn chế chủ nghĩa khách hàng, bảo trợ và tham nhũng (Anwar Shah, 2007, trang 1 - 20).   Cùng với quan điểm trên, Bejamin Goldfrank12 cho rằng: lập ngân sách có sự tham gia được hiểu là một quá trình mà công dân, hoặc với tư cách cá nhân hoặc thông qua các hiệp hội công dân, có thể tự nguyện và thường xuyên đóng góp cho quyết định đối với ít nhất một phần ngân sách công hàng năm thông qua một loạt các cuộc họp dự kiến với các cơ quan chính phủ (Bejamin Goldfrank, 2007, trang 93 - 119). Theo Paolo de Renzio và Joachim Wehner : Lập ngân sách có sự tham gia là một quá trình thảo luận dân chủ bao gồm các cuộc họp có tổ chức, qua đó các đại diện của công dân có thể xác định và lựa chọn trong số các ưu tiên đầu tư công của địa phương, sau đó được chính phủ tài trợ và thực hiện” (Paolo de Renzio và Joachim Wehner, 2017,  trang 185 - 210).  Dựa vào quan điểm của (Ansell và Gash, 2008); (Fung, 2006); (Klijn và Skelcher, 2008); (Nabatchi, 2010), Sounman Hong Yonsei đã tổng hợp và cho rằng: Sự tham gia của người dân vào việc lập ngân sách là một phương thức quản trị mới, tập hợp nhiều bên liên quan với các cơ quan công quyền, tham gia vào quá trình ra quyết định ngân sách trong môi trường mạng của nền hành chính công hiện đại. (Sounman Hong Yonsei, 2015, trang 572 - 582). Ở Châu Á, một nghiên cứu thực địa về lập ngân sách có sự tham gia tại Trung Quốc hai tác giả Wu, Y., và  K. Wang đã định nghĩa: lập ngân sách có sự tham gia là một quá trình ra quyết định sáng tạo liên quan đến việc công dân quyết định hoặc giúp quyết định cách xử lý các nguồn lực công dùng một lần. Nó được coi là một công cụ quan trọng để một chính phủ toàn diện và có trách nhiệm thực hiện các chính sách của mình. Công dân sẽ có cơ hội đóng vai trò phân bổ nguồn lực, ưu tiên các chương trình chính sách xã hội và giám sát việc sử dụng chi tiêu công. (Wu, Y., and K. Wang, 2011, trang 264) Ở một phạm vi tham gia được mở rộng hơn, bao gồm cả các giai đoạn sau của lập dự toán, trong nghiên cứu có tên là  The Impacts of Fiscal Openness: A Review of the Evidence, hai tác giả Paolo de Renzio và Joachim Wehner đã khái niệm tổng quát sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách như sau: – Tạm dịch: Sự tham gia của người dân/cộng đồng vào quy trình ngân sách nhà nước, về cơ bản, đề cập đến một loạt các thông lệ khả thi mà qua đó công dân, các tổ chức xã hội dân sự và các tổ chức phi nhà nước khác tương tác với các cơ quan công quyền thông qua nhiều phương tiện khác nhau và để tác động đến việc thiết kế và thực thi các chính sách tài khóa. Điều này có thể xảy ra ở các giai đoạn khác nhau của chu kỳ ngân sách hoặc liên quan đến các vấn đề cung cấp dịch vụ cụ thể hoặc đầu tư công (Paolo de Renzio và Joachim Wehner, 2015, trang 9). Do vậy, dựa vào bản chất và vai trò quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, NCS cho rằng: sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là quyền con người cơ bản, theo đó, người dân, với nhiều hình thức khác nhau tương tác trực tiếp với nhà nước nhằm gây ảnh hưởng tới các vấn đề liên quan đến ngân sách nhà nước. Về khái niệm quy trình ngân sách, hiện nay, dưới góc độ pháp lý tại Việt Nam chưa có định nghĩa nào cụ thể, tuy nhiên, trong Luật Ngân sách nhà nước 2015 đã ghi nhận ba giai đoạn của quy trình này tại Chương 4, Chương 5 và Chương 6. Trong các tài liệu học thuật, theo thông lệ, cả thực tiễn áp dụng pháp lý, quy trình này đều được ngầm định gồm ba giai đoạn là lập; chấp hành và quyết toán ngân sách. 2.2. Một số đặc trưng căn bản về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Thứ nhất, sự tham gia của người dân nói chung, trong quy trình ngân sách nói riêng là một quyền cơ bản của con người Tham gia bằng các hình thức khác nhau vào khu vực công để gây ảnh hưởng hoặc tác động tới các quyết định của chính quyền được thừa nhận là một quyền cơ bản của con người, được pháp luật quốc tế thừa nhận. Tại Công ước về các quyền dân sự và chính trị năm 1966, Liên Hiệp Quốc (LHQ) ghi nhận trong Điều 25 tại điểm a như sau: “Mọi người dân đều có quyền và cơ hội để tham gia vào các vấn đề công cộng, trực tiếp hoặc thông qua các đại diện được lựa chọn tự do”.  Không dừng lại ở đó, năm 1986, LHQ trong Tuyên bố về Quyền phát triển quy định tại Điều 1, sự tham gia của người dân một lần nữa được ghi nhận như sau: Tạm dịch: Quyền phát triển là quyền con người không thể thay đổi bởi vì mọi người và mọi dân tộc đều có quyền tham gia đóng góp và tận hưởng sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa và chính trị, trong đó tất cả các quyền con người và quyền tự do cơ bản đều có thể được thực hiện đầy đủ”. Như vậy, tự do tham gia vào khu vực công là một quyền căn bản bên cạnh các quyền khác như bầu cử; ứng cử; tự do ngôn luận... Điều này có nghĩa là, nhà nước dù dưới hình thức ở bất kỳ thời đại lịch sử nào, cũng không phải là nơi tạo ra các quyền đó, nhà nước chỉ đóng góp dưới vai trò tạo ra thể chế để ghi nhận và bảo vệ những quyền căn bản của công dân, nói một cách khác, tự do tham gia vào khu vực công ví dụ như tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước để quyết định tới các chính sách liên quan tới nguồn lực công là quyền công dân chứ hoàn toàn không phải là đặc ân của nhà nước dành cho người dân. Thứ hai, sự tham gia của người dân nói chung, vào quy trình ngân sách nói riêng là nền tảng của chế độ dân chủ Nếu như sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách là một quyền căn bản của con người đã được pháp luật quốc tế thừa nhận rộng rãi, thì quan niệm về dân chủ chưa đạt được sự đồng thuận mạnh mẽ, trừ một nhận thức rằng, dân chủ và tự do không phải là một, hai khái niệm này không thể thay thế cho nhau (Economist Intelligence Unit, 2020). Bên cạnh đó, sự thừa nhận dân chủ là hình thức tổ chức chính trị của xã hội dựa trên sự công nhận nhân dân như là nguồn gốc của quyền lực, dựa trên quyền của nhân dân trong việc tham gia giải quyết những vấn đề của quốc gia và trao cho công dân một loạt các quyền và quyền tự do thực sự (N.M. Voskresenskaia và N.B. Davletshina, 1995).  Như vậy, liên quan đến ngân sách nhà nước, ngoài việc thừa nhận nhân dân là nguồn gốc của quyền lực về mặt lý thuyết, nhưng trong thực tế, ngân sách được hình thành và duy trì cũng bắt nguồn từ sự đóng góp của người dân tạo nên mối quan hệ pháp lý ràng buộc trách nhiệm giữa nhà nước và người dân, tức là, sự tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước không phải chỉ xuất phát từ quyền tự do tham gia vào đời sống chính trị của nhà nước, tham gia quản lý nhà nước mà còn xuất phát từ mối quan hệ vật chất, người dân tham gia vào các hoạt động của ngân sách bởi họ chính là chủ sở hữu thực sự của ngân sách nhà nước. Do đó, sự tham gia nói chung và sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nói riêng không phải là những đặc ân về quyền mà nhà nước trao cho người dân, mà ngược lại, nhà nước phải có trách nhiệm ghi nhận và tôn trọng quyền này của người dân. Như vậy, sự tham gia là nền tảng của chế độ dân chủ và dân chủ cũng có nghĩa là dựa vào các quyền con người để bảo vệ tự do của con người. Như đã trình bày ở trên, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là nền tảng của chế độ dân chủ, tuy nhiên, mối liên hệ giữa dân chủ và sự tham gia của người dân không chỉ dừng lại ở đó, sự ảnh hưởng, tác động và thúc đẩy giữa dân chủ và sự tham gia còn được nhận thấy từ phía dân chủ, vì dân chủ có giá trị kiến tạo tới sự tham gia của người dân, đặc biệt là trong quy trình ngân sách nhà nước. Sự tham gia vào các vấn đề tài khóa có thể đạt được dưới những hình thức khác nhau (Teresa M. Harrison, Djoko Sigit Sayogo, 2014) . Có thể bằng các cơ quan khác ngoài chính phủ như hệ thống cơ quan quyền lực (theo cách gọi của Việt Nam, gồm Quốc Hội và HĐND) hoặc thông qua cơ quan chuyên môn độc lập với chính phủ như là Kiểm toán nhà nước, hoặc thông qua các tổ chức chính trị xã hội như Mặt trận Tổ quốc hoặc mạnh mẽ và trực diện hơn đó là sự tham gia trực tiếp. Người ta thường lấy ví dụ về người dân Hy Lạp cổ đại khi quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia để minh chứng rằng dân chủ có hai cơ chế căn bản: đại diện và trực tiếp. Đều bắt nguồn từ lý tưởng và xây dựng các hình thức chính trị dựa trên nguồn gốc quyền lực của nhân dân, mọi chính sách của nhà nước cho đến cùng đều vì quyền và lợi ích của người dân, nhưng với lập luận rằng, tất cả không thể cùng điều khiển một chiếc xe nên người ta lựa chọn người lãnh đạo bằng lá phiếu bình đẳng, những người được bầu hoạt động dựa trên niềm tin và sự đồng thuận mạnh mẽ của xã hội rằng họ đang làm những điều đó là vì và cho số đông trong xã hội, đây là cơ chế hoạt động của hình thức dân chủ đại diện. Ngược lại, khi người dân tự mình hoặc trở thành thành viên của một tổ chức xã hội nào đó để đưa ra ý kiến, trực tiếp tham gia vào quy trình công cộng, giám sát hoặc đánh giá…có nghĩa là họ đang sử dụng cơ chế dân chủ trực tiếp. Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là một ví dụ rõ nhất cho việc áp dụng cơ chế dân chủ trực tiếp. Như vậy, sự tham gia là nền móng của chế độ dân chủ, đặc biệt là dân chủ trực tiếp, nhưng đồng thời, chính dân chủ cũng là nơi kiến tạo ra những hình thức tham gia, hoặc là trực tiếp hoặc là gián tiếp cho người dân. Thứ ba, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được sử dụng như một công cụ trong quản trị nhà nước Sử dụng sự tham gia của người dân và thiết kế nó thành một nguyên tắc trong quản trị là phát kiến của các tổ chức quốc tế như UNDP; OECD; WB…theo đó, vào những năm 1990, Bộ nguyên tắc quản trị tốt được thiết kế trong đó các trụ cột chính gồm: minh bạch, công khai, trách nhiệm giải trình và sự tham gia. Với quan điểm cho rằng, quản trị nhà nước tốt là cánh cổng mở ra con đường phát triển bền vững ở các quốc gia chuyển đổi hoặc đang phát triển, nên nội dung của Bộ nguyên tắc quản trị tốt trở thành “hy vọng hiện hữu” là giải pháp định hướng con đường tài trợ phát triển trên thế giới, dưới áp lực đổi mới, hội nhập và những gói tài trợ khổng lồ, quản trị tốt trong đó có trụ cột là sự tham gia được phân phối và cấy ghép trên toàn cầu, tạo thành một làn sóng quản trị mới cũng như cách thức phát triển mới ở rất nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam (Đào Trí Úc và Lê Minh Thông, 1999); (Phạm Duy Nghĩa, 2002). Sự tham gia của người dân có thể thúc đẩy trách nhiệm giải trình, tính minh bạch và hơn thế nữa phân phối hiệu quả các nguồn lực (Wampler, 2000, trang 1) Các chương trình này được thiết kế để kết hợp công dân vào việc hoạch định chính sách xử lý, thúc đẩy cải cách hành chính và phân phối các nguồn lực công tới mức thấp vùng lân cận thu nhập. Sự loại trừ xã hội và chính trị bị thách thức, vì các tác nhân chính trị bị loại trừ theo truyền thống được tạo cơ hội để đưa ra các quyết định chính sách, đồng thời thúc đẩy học tập của cộng đồng và quyền công dân tích cực, đạt được công bằng xã hội thông qua cải thiện chính sách và phân bổ nguồn lực, và cải cách bộ máy hành chính. Thứ tư, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là sự tham gia quan trọng nhất Vì không có quyết định nào quan trọng bằng các quyết định liên quan đến kinh tế (Stigliz, 2000), cùng với nhận thức rằng một chính sách ảnh hưởng tới tất cả mọi người thì cần được thảo luận chung và đạt được sự đồng thuận mạnh mẽ có sức hút đối với hầu hết các chủ thể trong xã hội, các học giả Franklin, Alfred T. Ho và Carol Ebdon (2009) từ lâu đã ủng hộ vai trò quan trọng của công dân trong quá trình ngân sách vì lập ngân sách có sự tham gia là hình thức mạnh nhất để đưa công dân vào các quyết định cụ thể về phân bổ ngân sách (Paolo de Renzio và Joachim Wehner,  2017), cụ thể:   Thứ nhất, tài liệu về ngân sách là tài liệu chính sách quan trọng nhất của chính phủ (OECD, 2002), mục tiêu phát triển quốc gia, các phướng hướng và kế hoạch hành động luôn đi kèm với số liệu ngân sách phục vụ thực hiện nhiệm vụ, vì thế sự tham gia, với các cơ chế của mình có thể tác động và gây ảnh hưởng tới các chính sách quan trọng đó. Thứ hai, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là một hoạt động có ý nghĩa, thông qua các phác thảo sử dụng ngân sách sẽ thể hiện được trách nhiệm và mối quan hệ của chính phủ với người dân của mình. Quá trình này cũng thể hiện rất rõ các ưu tiên của chính phủ khi quyết định lựa chọn đối tượng khai thác nguồn lực và đối tượng được cung cấp dịch vụ công. Tức thông qua các quyết định về dòng chảy ngân sách cho thấy rõ lựa chọn và đánh đổi lợi ích của các lực lượng trong xã hội của chính phủ. Thứ ba, sự tham gia thúc đẩy cân bằng quyền lực chính trị, trong trường hợp vì nhiều nguyên nhân, các đại biểu dân cử cần hỗ trợ về kiến thức và kỹ thuật kế toán liên quan đến ngân sách, thứ mà luôn được thiết kế để “chỉ các chuyên gia mới nhận ra nhau”. Bởi vì hiểu rõ dự thảo ngân sách quốc gia là một việc quan trọng nhất của các đại biểu dân cử, nếu không đảm bảo được điều này, quyết định bấm nút thông qua dự toán trở thành một hành động vô nghĩa và thiếu trách nhiệm, đối với cả cử tri của mình nhưng nghiêm trọng hơn, quyền quyết định ngân sách thực thụ đã bị bỏ rơi và quyền lực nhà nước, vốn được cân bằng bằng dòng chảy của quy trình ngân sách đã hoàn toàn phụ thuộc bởi các cơ quan hành pháp.  2.3. Vai trò của sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước 2.3.1. Sự tham gia thúc đẩy kinh tế phát triển Hiện nay, ảnh hưởng của sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tới lĩnh vực kinh tế vẫn đang được tranh luận. Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, sự tham gia có tác động tới kinh tế vĩ mô như chỉ số minh bạch dẫn đến chỉ số về nợ công thấp hơn (Alt, J., and D. D. Lassen, 2006); uy tín và thu hút đầu tư (Stigliz, 2000); chỉ số xếp hạng tín dụng quốc gia cao hơn (Hameed. F, (2005) ; chi phí đi vay giảm (Wang, T., P. Shields, and Y. Wang, 2014); …các nghiên cứu này đều phần lớn chỉ ra rằng đó là kết quả của quá trình công khai và minh bạch thông tin về ngân sách. Tuy nhiên, theo quan  điểm của tác giả, trong nỗ lực tìm kiếm và nghiên cứu sâu tài liệu liên quan đã nhận ra rằng, sự tham gia của người dân thực sự có tác động thúc đẩy kinh tế phát triển, tuy nhiên sự tác động này là gián tiếp với các lý do sau đây: Thứ nhất, trong quá trình thiết kế, áp dụng nguyên tắc công khai minh bạch ngân sách, hầu hết đều áp dụng song song đồng thời cơ chế về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách.  Đầu tiên, dưới góc độ ban hành pháp luật quốc tế, IMF, khi xây dựng Bộ luật minh bạch tài khóa năm 2014, trong đó, các tiêu chuẩn về dự báo, lập và báo cáo, quản lý tài khóa, đã khuyến khích các quốc gia đồng thời áp dụng cơ chế tham gia để đạt được các kết quả phát triển khả quan. Bên cạnh đó, năm 2015, OECD thông qua Khuyến nghị về Quản lý ngân sách đã khẳng định rằng: “Ngân sách nên được thể hiện công khai, minh bạch và dễ tiếp cận, có sự tham gia thực tế”. Rộng hơn khu vực tài chính công, LHQ khi ban hành bộ quy tắc quản trị tốt, yêu cầu về minh bạch đi kèm với sự tham gia. Tất cả đều có một đặc điểm chung đó là ghi nhận quyền được tiếp cận thông tin về ngân sách và có cơ hội tham gia hoạch định chính sách hiệu quả, như là cách thức của một quy trình khép kín. Tinh thần và định hướng này đã dần dà được giới thiệu vào các quốc gia đang phát triển bằng nhiều cách thức và chính phủ các nước đó đã xây dựng thành những quy định của pháp luật (Democracy and Civil Society in Asia, 2004), ví dụ: Bộ Luật Tài khóa Quốc gia của Hàn Quốc năm 2004 (sửa đổi 2006) đã quy định tại Điều 16 như sau: 1. Duy trì sự lành mạnh về tài khóa; 2. Giảm thiểu gánh nặng cho người dân; 3. Tăng hiệu quả của chi tiêu tài chính và thuế; 4. Tăng cường tính minh bạch và công khai tham gia vào quá trình ngân sách; 5. Giới thiệu ngân sách giới. Hay tại Việt Nam, dù trước đây còn dè dặt (trừ Luật Ngân sách nhà nước 2015, tất cả các luật ngân sách trước đây đều không quy định về công khai và sự tham gia ngân sách nhà nước của người dân) nhưng đến năm 2015 đã quy định về công khai ngân sách và đồng thời quy định các hình thức tham gia vào ngân sách của cộng đồng tại Điều 15 và Điều 16. Rõ ràng, từ lý thuyết được thể chế hóa, từ những quy tắc mang tính chuẩn mực quốc tế hay pháp luật quốc gia, minh bạch và tham gia luôn được kết hợp cùng nhau để hướng tới những kết quả có giá trị để thúc đẩy kinh tế phát triển. Thứ hai, khi đặt minh bạch và sự tham gia vào quy trình ngân sách dưới góc độ phát triển trong mối quan hệ giữa nhà nước (người thu thuế) với công dân của mình (người đóng thuế) thì theo nghĩa này, nhà nước ghi nhận, cung cấp thông tin và tạo cơ hội, mở rộng không gian chính trị cho người dân của mình cùng với các cơ chế trao quyền mạnh mẽ thì có thể khẳng định minh bạch và sự tham gia thực tế là một nội dung thống nhất, vì nếu thiếu bất cứ một điều kiện nào, các giá trị đạt được đều không hàm chứa đầy đủ tính phát triển toàn diện và bền vững. Vì thế những giá trị mang lại phải là sự kết hợp, thống nhất của hai khái niệm này. Theo Joseph E. Stiglitz (2000) sự tham gia theo nghĩa rộng nhất bao hàm cả sự minh bạch, cởi mở và tiếng nói trong khu vực công và thị trường vốn. Theo ông, “tại các quốc gia không có pháp quyền, minh bạch suy yếu nó sẽ kéo theo sự suy yếu của cả quá trình tham gia”. Như vây, khi đặt hai yếu tố này trong nội hàm phát triển, thì sự tham gia và minh bạch ngân sách nhà nước như là những nhân tố không thể thiếu trong một quy trình nếu muốn đạt được những thành tựu nền tảng để thúc đẩy kinh tế phát triển. Thứ ba, minh bạch và tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước là mối liên hệ có điều kiện, theo ý này, để đạt được sự tác động và sức ảnh hưởng tới kinh tế nhằm cải thiện hay thúc đẩy thì cần thêm những tác nhân về mặt kỹ thuật hoặc công nghệ, pháp lý, truyền thông, trình độ tri thức… hoặc tất cả các nhân tố trên, một nghiên cứu điển hình ở Hàn Quốc đã cung cấp bằng chứng cho thấy sự minh bạch liên quan đến trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân. Theo nghiên cứu này, thông tin ngân sách minh bạch đã thu hút được sự tham gia của người dân nước này vào quy trình ngân sách nhà nước, đồng thời, đạt được những kết quả khảo sát quốc tế về ngân sách mở và sự tham gia của người dân cao nhất (Khagram, S., A. Fung và P. de Renzio (2013 - chương 4). Năm 2004, nước này ban hành Đạo luật Tài khóa Quốc gia. Đồng thời cung cấp hệ thống Digital Brain với 4 trọng tâm gồm: Điều chỉnh phạm vi báo cáo của thống kê tài khóa để tuân thủ với tiêu chuẩn quốc tế; Cải cách hệ thống các chương trình chính sách của chính phủ và quản lý hiệu suất; Giới thiệu phương pháp ghi sổ kép và kế toán dồn tích hiệu quả hệ thống trong khu vực chính phủ; Thiết lập hệ thống thông tin Tài khóa Tích hợp Quốc gia. Kết quả, toàn bộ hệ thống thông tin về ngân sách được cung cấp đầy đủ, luôn có sẵn, dễ truy cập khiến ngân sách nhà nước trở nên minh bạch dẫn đến sự tham gia của người dân được mở rộng. Theo đánh giá của IPB (International Budget Partnership) năm 2012, chỉ số về sự tham gia của cộng đồng của quy trình ngân sách Hàn Quốc đạt 92/100 vì người dân nước này có thể tham gia vào ngân sách nhà nước ở tất cả các giai đoạn của quy trình, điều này được chứng minh bằng chỉ số điểm ngân sách mở của Hàn Quốc đứng thứ hai ở Đông Á và Thái Bình Dương và thứ 8 trong số 100 các quốc gia được khảo sát trên toàn thế giới. Một lần nữa chúng ta thấy rằng để đạt được chỉ số điểm cao về sự tham gia thì chỉ số ngân sách mở (minh bạch, đầy đủ, sẵn có, dễ dàng) cũng phải đạt ở mức độ cao như ví dụ của Hàn Quốc. Một nghiên cứu thực nghiệm khác của (Oklen, 2007) tiến hành thí điểm tại Mexico cũng chứng minh rằng, thông tin được cung cấp kết hợp với hình thức tham gia trực tiếp lựa chọn dự án dẫn đến quyết định dự án phát triển tốt hơn, ít tham nhũng hơn và tránh được sự ảnh hưởng và can thiệp từ tầng lớp tinh hoa địa phương. Tại Việt Nam, một tình huống nhỏ tại Hải Phòng, ngày 28/02/2020 các đại biểu dự kỳ họp thứ 12 (kỳ họp bất thường) HĐND TP Hải Phòng khóa XV thống nhất thông qua chủ trương tặng quà cho tất cả các hộ gia đình có hộ khẩu trên địa bàn nhân dịp kỷ niệm 65 năm Ngày giải phóng thành phố, với số tiền trích từ ngân sách lên tới 269 tỉ đồng. Thông tin và truyền thông cùng với các diễn đàn công khai phản đối mạnh mẽ tạo thành áp lực thúc chính quyền Hải Phòng không thực hiện nhiệm vụ chi này. Rõ ràng, cuối cùng, chính quyền tạm dừng chi mua quà tặng mà không thể giải thích vì thông tin số tiền sẽ chi được công bố khiến người dân cả nước phản ứng gây sức ép hay dưới sức ép này khiến thông tin về số tiền được công bố. Dù sự tác động qua lại giữa hai nhân tố này như thế nào thì không thể phủ nhận rằng đây là hai điều kiện cần thiết cho một quy trình và minh bạch không tự nhiên dẫn đến sự tham gia nhưng người dân cũng không thể tham gia thực sự khi không có thông tin minh bạch. Đặc biệt là quan hệ giữa nhà nước với người dân liên quan đến ngân sách. Minh bạch thông tin là tiền đề, là cơ sở, là nền tảng để sự tham gia dựa vào đó trong quá trình ra quyết định. Tức là nếu có sự tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước mà thông tin không minh bạch, không sẵn có thì sự tham gia chỉ mang tính hình thức. Ngược lại, trong trường hợp thông tin minh bạch nhưng sự tham gia không được thiết kế trong quy trình thì cuối cùng khả năng ảnh hưởng đến các quyết định ngân sách của người dân là không có, các mục tiêu phát triển không thể đạt được. Như vây, sự tham gia dựa trên nền tảng minh bạch thông tin cần có thêm “chất dẫn” ví dụ như thể chế; kỹ thuật kế toán; công nghệ; truyền thông… để có thể đạt được những giá trị về cải thiện hoặc thúc đẩy sự phát triển, trong đó có kinh tế.  Thứ tư, theo tác giả, một giả thiết được đặt ra rằng, nếu sự tham gia không tự nhiên dẫn đến thúc đẩy kinh tế phát triển hơn, không can thiệp và gây ảnh hưởng tới kinh tế vĩ mô và vì vậy các chỉ số như nợ công hoặc đầu tư công hoặc chỉ số quốc gia hoặc chi phí đi vay ... không thực sự bị tác động nào thì có thể đảo ngược vấn đề này, tức là, nhu cầu thực sự của quốc gia muốn cải thiện các vấn đề trên, chẳng hạn như nhu cầu đầu tư công hiệu quả hơn, giảm tham nhũng…thì sự tham gia là một phương án hợp lý và khả thi. Tức là, để người tham gia trở thành một phần của quá trình, để họ có tiếng nói khi lựa chọn dự án phù hợp với nhu cầu thực tế của họ, như thế, không chỉ tiêu chí hài lòng được đạt mà thước đo sử dụng ngân sách hiệu quả cũng hoàn toàn được tìm thấy. Quá trình thực hiện dự án, từ lựa chọn loại dự án cho tới nhà thầu, giai đoạn thi công, giai đoạn nghiệm thu, đánh giá và bảo trì, bất kỳ giai đoạn nào của quá trình đều có thể áp dụng sự tham gia để đạt được mục tiêu về hiệu quả kinh tế. Như vậy, can thiệp và ảnh hưởng trực tiếp tới kinh tế đặc biệt là kinh tế vĩ mô của sự tham gia còn cần nhiều thời gian và sức lực của các nhà nghiên cứu tài chính công trên toàn thế giới, thì một sự thật chúng ta cần thừa rằng, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước thực sự tác động tới hiệu quả phát triển kinh tế dưới các cơ chế gián tiếp. Đồng thời, theo quan điểm của tác giả, liên quan đến lĩnh vực ngân sách nhà nước, hai khái niệm minh bạch và sự tham gia không thể đặt chúng độc lập ngoài mối liên hệ ràng buộc chúng với nhau, bởi vì thiếu mất bất cứ một nhân tố nào hoặc minh bạch hoặc sự tham gia thì các kết quả mà chúng mang lại đều không có giá trị ảnh hưởng tới kinh tế, quản trị, phân bổ công bằng hay phát triển bền vững. 2.3.2. Vai trò cải thiện và thúc đẩy quản trị nhà nước Từ cuối thế kỷ 20, khái niệm quản trị nhà nước bắt đầu được nhìn nhận lại, nó cũng đồng thời được đánh giá là phương tiện để thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội ở mỗi quốc gia. Nói cách khác, cấu trúc của thể chế và các thiết chế của hệ thống cơ quan nhà nước, mối quan hệ giữa nhà nước với người dân được thiết kế và vận hành như thế nào chính là một cách thức mới để phát triển. Vai trò quan trọng của quản trị nhà nước một lần nữa được khẳng định sau cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á vào những năm 1997. Theo đó, quản trị nhà nước hiệu quả được coi là chìa khóa mở các cánh cửa phát triển đã trở thành một nội dung không cần tranh luận. Nhận định này được củng cố thêm bởi sự đồng thuận của các tổ chức quốc tế khi xây dựng các bộ nguyên tắc quản trị công sau đó cấy ghép và áp dụng vào các quốc gia chuyển đổi có nhu cầu tìm kiếm thể chế mới sau khi chế độ xã hội chủ nghĩa sụp đổ ở Liên Xô và các nước Đông Âu hoặc các quốc gia theo mô hình XHCN ở Châu Á, trong đó có Việt Nam. Theo chiến lược phát triển toàn cầu này, góc nhìn và quan điểm về sự phát triển đã được định nghĩa lại, trước đây, chỉ số tăng trưởng là thước đo phát triển của một nước thì nay mọi chiến lược phát triển phải xoay quanh vì con người, lấy con người là trung tâm, nghĩa là mọi chiến lược phải vì mục đích phát triển và sự tiến bộ của con người. Nó giải thích vì sao trong quản trị công đương đại, các bộ nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước được xây dựng dựa vào các trụ cột chính như: minh bạch; trách nhiệm giải trình và sự tham gia.  Sự tham gia của người dân vào quản trị nhà nước nói chung và quy trình ngân sách nhà nước nói riêng như là một thực tế không thể phủ nhận. Trong bối cảnh toàn cầu hóa và phi tập trung nhanh chóng, tốc độ dân trí được nâng cao hơn kéo theo nhu cầu kiểm soát và giám sát nhà nước của người dân tăng lên đáng kể, đến một mức độ nào đó nó tạo thành áp lực, buộc các nhà nước phải phân phối lại quyền lực (Arnstein Sherry, 1969). Dựa trên nền tảng các bên liên quan trong quản trị công (Chris Ansell và Alison Gash, 2007), sự tham gia của người dân được coi là một thành phần trong mạng lưới quản trị, đối với những vấn đề công đặc biệt là quyết định tới nguồn lực công, thì không một chủ thể nào có đủ thẩm quyền tự quyết định mà cần sự hợp tác và chia sẻ quyền lực để đi tới một quyết định cuối cùng nhằm đảm bảo quyền và lợi ích cho tất cả các bên liên quan. Bên cạnh đó, về lý thuyết, cơ chế đại diện cho phép quyền lực đặt vào tay người trúng cử và họ là người ra quyết định cuối cùng nhưng sự tham gia của mạng lưới quản trị như các tổ chức xã hội dân sự, nhóm cộng đồng dân cư, nhóm chuyên gia…bổ sung kiến thức và năng lực thực hiện trong quá trình thiết kế và thực thi chính sách công. Quá trình này, về mặt lý thuyết, nâng cao tính tham gia công dân vào chính sách công và tăng cường tính đa dạng của hệ thống. Vì vậy, sự tham gia được nhìn nhận như là một quyền con người được lồng vào quá trình phát triển nhưng dưới góc độ quản trị nhà nước nó trở thành một công cụ quản trị nhà nước hiệu quả. Bên cạnh đó, bầu cử và cơ chế đại diện là một công cụ nhưng không phải lúc nào cũng đủ lực để giữ các chính trị gia chịu trách nhiệm cho các hành động cụ thể (UNDP, 2008); (Alberto Di’Az- Cayeros và Công sự, 2013), vì vậy lá phiếu và bầu cử được cho là một trong những thành tựu ưu việt so với chế độ chuyên quyền, tuy nhiên, những cam kết chính trị, những lời hứa về các chiến lược mà các chính trị gia dùng để đánh bóng và thu hút lá phiếu khi thực thi có thể bị mâu thuẫn với những lợi ích khác, nó là một áp lực không phổ biến - chỉ những người được bầu cử hoặc bổ nhiệm mới có thể trải nghiệm. Đây là một trong những khiếm khuyết của cơ chế tham gia đại diện – khả năng suy yếu về trách nhiệm chính trị của quan chức chính phủ trước cử  tri. Sự tham gia trực tiếp có thể lấp được khoảng trống này bằng các hình thức như tham gia trực tiếp vào quá trình ra quyết định, thúc đẩy minh bạch thông tin tạo ra các cơ chế gây áp lực tăng cường trách nhiệm giải trình và nhắc nhở người đứng đầu theo đuổi và hoàn thành các cam kết khi tranh cử.  Sự tham gia của người dân trong lĩnh vực ngân sách dưới góc độ quản trị nhà nước thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình. Sự tham gia trực tiếp hoặc từ nhóm cộng đồng hoặc từ các tổ chức nghề nghiệp hoặc dân sự cho phép người dân kết nối trực tiếp với chính phủ hoặc chính quyền địa phương, bởi vì người dân không thể thảo luận với nhà nước về những gì họ không biết, kết hợp với trình độ dân trí (Sounman Hong Yonsei, 2015), công nghệ thông tin…sự tham gia trở thành áp lực khiến các thông tin về ngân sách được công khai và minh bạch, quá trình này tiếp diễn quay trở lại thu hút sự tham gia đông đảo và hiệu quả hơn (Teresa M. Harrison và Djoko Sigit Sayogo, 2014). Cùng với quan điểm này, theo Joseph E. Stiglitz (2002), dưới sức ép của toàn cầu hóa và nền kinh tế tri thức được hình thành và đang phát triển mạnh mẽ, sự phát triển ở các quốc gia hiện nay là sự chuyển đổi từ mô thức phát triển truyền thống sang mô thức phát triển hiện đại. Không thể áp dụng lý thuyết về nền kinh tế kép tức là có thể nâng cao năng suất và thậm chí thay đổi tư duy trong phạm vi nền kinh tế mà không cần đạt được sự chuyển đổi phát triển thực sự của toàn xã hội. Vì dưới góc độ này nó mâu thuẫn với xu hướng toàn cầu hóa. Bên cạnh đó, khoa học công nghệ phát triển hiện đại, hình thành nên một thế hệ công dân có tri thức cao tham gia vào quá trình hình thành và điều chỉnh các ý tưởng và chính sách. Đây chính là sự tham gia và dân chủ, điều này đồng nghĩa với kết quả là sự minh bạch và trách nhiệm giải trình cao hơn trong cả khu vực doanh nghiệp và chính phủ. Các quy trình thảo luận lập ngân sách có sự tham gia tạo ra sự đổi mới chính trị (Brian Wampler, 2012), vì các cuộc họp công khai thu hút đông đảo các tầng lớp dân cư tham gia, giới thiệu tiếng nói của họ, kể cả những đối tượng bị loại trừ vào các quy trình chính trị, các quy trình thảo luận mới này cung cấp các cơ chế cho phép họ có cơ hội tiếp cận quyền lực chính trị. Sự tham gia sử dụng một hình thức thảo luận cởi mở với các ý tưởng mới và cuối cùng các ý kiến được lắng nghe thực sự bằng các đề xuất và quyết định chính sách. Sự tham gia càng tích cực của công dân càng mở rộng khả năng đổi mới chính trị vì khi tham gia, tiếng nói và quan điểm được dân chúng tranh luận với nhau và với nhà nước về các ưu tiên công. Thay vì chỉ dừng lại ở hình thức tham vấn và công việc còn lại trao trọn cho đại diện của cử tri như trong truyền thống. Sự tham gia của người dân đặc biệt là vào quy trình ngân sách nhà nước cung cấp đầu vào cho quá trình ra quyết định, với các hình thức tham gia, người dân trực tiếp tham gia từ giai đoạn đầu tiên của quy trình, bên cạnh các thành phần phần ưu tú, tầng lớp trung lưu thì còn cả các đối tượng bị loại trừ như người nghèo, tầng lớp yếu thế, dễ bị tổn thương…cũng bình đẳng tham gia với lá phiếu có giá trị như nhau. Quá trình giao tiếp, cung cấp cho nhà nước tài liệu về những nhu cầu thiết yếu, những thứ tự ưu tiên và các mong đợi…cho phép nhà nước hiểu rõ hơn những nhu cầu thực sự thì những nhu cầu này sẽ được hiện thực hóa bằng các quyết định ngân sách. Vòng tròn giao tiếp này mang lại tính hiệu quả cho ngân sách nhà nước dưới góc độ quyền và trách nhiệm của nhà nước với người dân của họ - những người đóng thuế và hơn thế nữa nó còn củng cố niềm tin của người dân với chính quyền của họ (Alta Fölscher, 2007); (Patrick Heller; K.N Harilal và Shubham Chaudshuri, 2007); (Benjamin A. Olken, 2010). Những nghiên cứu thực địa về sự tham gia vào quy trình ngân sách tại Brazil; Philippin; Bolivia…(UNDP, 2008) cho chính phủ hoặc chính quyền địa phương thấy rõ các nhu cầu thực sự, theo đó, người nghèo có xu hướng chọn các dự án phù hợp theo nhu cầu cấp thiết, cụ thể: thay vì chọn dự án mạng lưới di động – nhu cầu của người có thu nhập mới sử dụng được thì đường giao thông, nước sạch hay nhà vệ sinh công cộng là những dự án được chọn. Mọi lĩnh vực hành chính công đều tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng (S.Chiavago- Campo và P.S.A.Sundaram, 2003), vì thế sự tham gia của người dân vào các giai đoạn của quy trình ngân sách nhà nước là nhân tố phòng ngừa tham nhũng, như đã trình bày ở trên, các trụ cột trong quản trị hành chính gồm công khai, minh bạch; thông tin có thể dự đoán được; trách nhiệm giải trình và sự tham gia có mối liên hệ nội tại và thường diễn ra trong một chu trình tuần tự, một ví dụ về dự án cải tạo trường học sử dụng ngân sách nhà nước sẽ làm rõ nội dung  này. Theo đó, thông tin sẵn có, minh bạch và có thể dự đoán được như là một khoảng mở (Lối thoát) thu hút và thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng các doanh nghiệp, quy trình được diễn ra theo thứ tự và công bằng, nó cũng đồng nghĩa là loại bỏ được việc phải “bôi trơn”; “hoa hồng”; “lại quả” của doanh nghiệp đối với chủ thể có thẩm quyền ra quyết định. Đây cũng có thể là những lý do quan trọng nhất mà quyền và nghĩa vụ của công chức phải tách khỏi dòng chảy với các chủ thể khác của các thể chế về các hoạt động kinh doanh, trong thực tế, các doanh khi bị đưa ánh sáng có bóng dáng thân hữu, không đủ điều kiện…nhưng lại trúng thầu thì người ta luôn phải đặt ra những câu hỏi về sự công bằng. Vì thế, tham gia dù trực tiếp hay gián tiếp đều thúc đẩy công bằng và loại trừ tham nhũng. Lập ngân sách có sự tham gia có thể làm giảm tham nhũng bằng cách tăng số lượng công dân giám sát việc phân phối các nguồn lực, (Brian Wampler, 2007) hoặc có khả năng kiềm chế tham nhũng (Alberto Di’Az- Cayeros, Beatriz Magaloni, Alexander Ruiz- Euler, 2013).  Liên hệ thực tiễn tại TP.HCM, ngày 03/03/2021, Viện kiểm sát nhân dân TP.HCM đã quyết định khởi tố bị can là công chức Sở Tài chính TP.HCM do vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước gây thất thoát, lãng phí. Theo đó, việc cải tạo 7 trường học trên địa  bàn huyện Củ Chi trong thời gian 2016- 2017 dưới sự chủ trì của người này đã không tuân thủ các quy định về đấu thầu, duyệt thầu, nghiệm thu…toàn bộ quá trình cải tạo được thực hiện khi doanh nghiệp móc nối với người ra quyết định, quá trình thực hiện dự án được thực hiện trong một vòng tròn khép kín, ngay cả các chủ thể sử dụng trực tiếp là các trường mà đại diện là các hiệu trưởng cũng không được tham gia, hậu quả gây thiệt hại theo kết luận điều tra lên đến hàng chục tỷ đồng ngân sách nhà nước.  2.3.4. Vai trò phân bổ công bằng dịch vụ công Dưới góc độ Luật Ngân sách, quyền và nghĩa vụ giữa nhà nước và người dân trong mối quan hệ cung cấp dịch vụ công có thể được giải thích dựa vào lý thuyết về người đại diện và vấn đề về nguồn lực chung hay còn gọi là lý thuyết về sở hữu và điều hành. Theo đó, chủ sở hữu thực sự là người dân vì là chủ thể cung cấp nguồn lực để vận hành bộ máy công quyền, nhà nước trở thành người đại diện của nguồn lực này vì chỉ duy nhất nhà nước có quyền quản lý và sử dụng, do chức năng đặc trưng của mình mà nhà nước tiếp cận và sở hữu thông tin về ngân sách tốt hơn chủ sở hữu thực thụ và dẫn đến khả năng mất cân bằng về quyền quyết định và giám sát ngân sách nhà nước. Theo lý thuyết này, nguồn lực chung/nguồn lực công được thừa nhận gồm các dạng như ngân sách nhà nước, các quỹ của chính phủ (ở Việt Nam còn vô số các quỹ của nhà nước ngoài ngân sách cũng thuộc nguồn lực công); tài sản công…việc sử dụng các nguồn tài nguyên này mang tính đặc thù vì chỉ chủ thể mang quyền lực nhà nước hoặc được ủy quyền mới được sử dụng…, do đó, người đóng thuế vì thế không đương nhiên được tiếp cận tới, như vậy, việc sử dụng nguồn lực chung chỉ giới hạn trong một hoặc nhóm người nhất định nhưng nguồn gốc hình thành và phát triển cũng như toàn bộ chi phí duy trì lại do toàn bộ số đông người dân trong xã hội phải chi trả. Kết quả, cũng dẫn đến mất cân bằng về quyền lực của ngân sách nhà nước. Để giải quyết vấn đề này, trong quản trị công có hai cách thức như đã trình bày ở trên đó là Lối Thoát và Tiếng Nói. Trong đó, Tiếng Nói chính là mức độ mà công chúng có thể tác động đến khả năng tiếp cận một dịch vụ công hoặc chất lượng của nó thông qua một số hình thức tham gia (S.Chiavago- Campo và P.S.A.Sundaram, 2003). Tiếng nói là khả năng tiếp cận quyền lực chính trị (Brian Wampler, 2012), nơi mà người dân được trình bày các ý tưởng và phát triển nó vào các chương trình ra quyết định, bằng cách này, người dân yếu thế, dễ tổn thương vốn đã bị loại trừ khi áp dụng cơ chế đại diện có quyền tiếp cận quyền lực chính trị, họ được trao cho thẩm quyền tương tự như cách mà chúng ta vẫn gọi là phân phối lại quyền lực. Vì thế, dưới góc độ nào đó, thiết kế sự tham gia mà công bằng xã hội được thiết lập bao gồm cả việc sử dụng nguồn lực công cộng như kỹ thuật, chuyên môn và thẩm quyền của địa phương để cung cấp dịch vụ công cho người nghèo và cộng đồng của họ. Trên thế giới, trong những năm vừa qua, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đặc biệt thành công khi nhà nước áp dụng nguyên tắc này vào cung cấp dịch vụ công cộng. Tại Brazil, một nghiên cứu đã chỉ ra rằng, việc áp dụng ngân sách có sự tham gia ở cấp thành phố có liên quan đến việc tăng chi tiêu cho các dịch vụ vệ sinh và y tế cơ bản. Các dịch vụ này chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng ngân sách thành phố (Sosnia Gonçalves, 2014). Một nghiên cứu khác cũng chứng minh được rằng sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách kết hợp với sự phân bổ lại nguồn lực này ở cấp thành phố cho thấy tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh giảm đáng kể, đồng thời ngân sách cho dịch vụ công đã tăng lên so với trước khi chính quyền áp dụng nguyên tắc tham gia, theo nghiên cứu của Michael Touchton và Brian Wampler (Michael Touchton và Brian Wampler, 2013). Một nghiên cứu thực địa khác tại Mexico do Alberto Di’Az- Cayeros và các cộng sự của mình thực hiện vào năm 2013 cho kết quả về việc áp dụng nguyên tắc tham gia trong quy trình ngân sách nhà nước đã thúc đẩy việc cung cấp điện tăng nhanh hơn ở những thành phố áp dụng hình thức quản trị dân chủ trực tiếp, đồng thời cải thiện cung cấp giáo dục và hệ thống thoát nước, thu hút được nhiều tầng lớp ưu tú hơn so với hình thức quản trị áp dụng cơ chế dân chủ đại diện. Đặc biệt, một nghiên cứu nổi tiếng về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách khi nhà nước cung cấp dịch vụ công tại Indonesia của Benjamin A. Olken, công bố năm 2010, đã được cộng đồng nghiên cứu thế giới đồng thuận thừa nhận kết quả, theo đó, sự tham gia đã thúc đẩy và thực thi công bằng xã hội, thu hẹp khoảng cách thụ hưởng dịch vụ công của cộng đồng, làm tăng sự hài lòng của người dân, đặc biệt, địa điểm dự án đã được thực hiện tại những khu vực nghèo hơn trong các làng tham gia nghiên cứu thực địa. Tại Afghanistan, nghiên cứu của Andrew Beath, Fotini Christia, Ruben Enikolopov công bố năm 2012 đã tái khẳng định khi chứng minh sự tham gia bằng hình thức trực tiếp bỏ phiếu kín làm tăng mức độ hài lòng của người dân - một khẳng định đã được chứng minh của Benjamin A. Olken, đồng thời phân bổ nguồn lực phù hợp với nhu cầu và mong đợi của người dân hơn so với các hình thức tham vấn thông qua cuộc họp làng bởi các thành viên Hội đồng trong tập quán trước đây. Nghiên cứu cũng kết luận rằng mức độ bao phủ của hàng hóa công tốt hơn là do sự khác biệt trong quản trị địa phương và thực tiễn ra quyết định tập thể. Các tác giả đề xuất rằng việc quản trị truyền thống bằng hình thức dân chủ trực tiếp có thể bị ảnh hưởng và dẫn đến việc ảnh hưởng cung cấp dịch vụ công ở địa phương. Một kết luận quan trọng khác được rút ra đó là câu hỏi lớn đối với hình thức dân chủ đại diện ngày nay đang được áp dụng rãi trên toàn thế giới có thể chứa đựng nguy cơ là mất quyền tự quyết trong việc ra quyết định của cử tri so với hình thức dân chủ trực tiếp có sự tham gia. Như vậy, trong những giá trị mà nguyên tắc tham gia đem lại, cung cấp công bằng dịch vụ công được thể hiện rõ nét nhất và đã được minh chứng bằng các chương trình thực nghiệm ở nhiều quốc gia trên thế giới.  2.4. Nội dung về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Mức độ tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước dựa trên nền tảng mức độ tham gia của người dân trong khu vực công, bởi vì ngân sách là lĩnh vực quan trọng nhất trong khu vực công.  Theo S. Arnstein (1969, 1971), sự tham gia có vai trò “phân phối lại quyền lực”. Theo tác giả này, sự tham gia của công dân là một thuật ngữ phân loại cho quyền lực của công dân. Đó là sự phân bổ lại quyền lực cho phép các công dân không có quyền lực, hiện đang bị loại trừ khỏi các quá trình chính trị và kinh tế. Đó là chiến lược mà những người không có quyền tham gia để xác định cách thông tin được chia sẻ, các mục tiêu và chính sách được đặt ra, nguồn thuế được phân bổ, các chương trình được vận hành và các lợi ích như hợp đồng và bảo trợ được loại bỏ. Theo đó, sự tham gia được xây dựng với 8 bậc tương ứng mức độ tham gia, bao gồm:  Bậc thang thứ nhất – Bị thao túng (Manipulation): Theo tác giả, ở cấp độ này, chủ thể có quyền lực đã không trung thực khi đã tạo ra một quy trình tham gia bằng cách thành lập các ủy ban cố vấn, người dân được tham vấn nhưng ý kiến của họ không được lắng nghe thực sự hoặc các ủy ban này thay vì thu thập và tiếp nhận ý kiến và nhu cầu lại thực hiện chức năng ‘sư phạm’ tức là giáo dục người tham gia. Bậc thang thứ hai – Liệu pháp (Therapy): Đây là hình thức giả mạo sự tham gia theo cách nói của tác giả, thay vì tham gia thực sự để cải thiện tình hình thì chủ thể có thẩm quyền lại cố gắng biến người tham gia để họ tự nhận mình chính là vấn đề, chính là nguyên nhân của thực trạng tồi tệ đang cần cải thiện. Bậc thang thứ ba – Thông tin (Infoming):  Người tham gia được cung cấp thông tin một chiều và không được phản hồi, người ta không thể sử dụng được các thông tin này nếu nó là một quy trình mà thông tin lại được cung cấp muộn có chủ đích. Người dân khi tham gia quy trình sẽ dễ dàng nhận ra mình đang được tiếp đón ở bậc thang thứ ba này nếu được phát cho tờ rơi, áp phích... Bậc thang thứ tư – Tham vấn (Consultation): Với mục đích tham khảo, tại đây, người dân được hỏi và đưa ra ý kiến, tuy nhiên, nếu thông tin mà người tham gia cung cấp không được sử dụng thì giai đoạn này chỉ đơn giản là hợp pháp hóa sự tham gia và các ý kiến hoàn toàn không có giá trị. Bậc thang thứ 5 – Động viên/Xoa dịu (Placation): Nhu cầu của người dân được lắng nghe và người tham gia thành lập các ủy ban để thể hiện nhu cầu của mình, đây là bậc thang bắt đầu có sự ảnh hưởng của người tham gia cũng như là hình thức xoa dịu họ khi chủ thể quyền lực lựa chọn thủ công một số thành viên tham gia, thường là các đối tượng bị loại trừ, dễ tổn thương...để trở thành thành viên của Hội đồng của các cơ quan công quyền tuy nhiên theo Arnstein nếu họ không chịu trách nhiệm trước một khu vực bầu cử trong cộng đồng và nếu tầng lớp quyền lực truyền thống nắm giữ đa số ghế, những người không có quyền có thể dễ dàng bị bỏ phiếu và bị đánh bại. Vì vây, đây là giai đoạn chủ thể nắm giữ quyền lực bước đầu nhượng bộ trước áp lực của những người tham gia khác, nhưng mức độ tham gia ở đây chỉ mang tính động viên hoặc xoa dịu bởi mong muốn thực sự của người tham gia có thể bị từ chối nếu cấu trúc bỏ phiếu được thiết kế bởi những chủ thể quyền lực truyền thống. Bậc thang thứ 6 – Hợp tác/Đối tác (Partnership): Tại giai đoạn này, quyền lực được phân phối lại bằng sự thương lượng giữa người tham gia ( theo cách nói của Arnstein là người dân) với chủ thể quyền lực. Cùng chia sẻ trách nhiệm và ra quyết định bằng cách thành lập ra các Hội đồng chính sách chung, ủy ban lập kế hoạch và cơ chế giải quyết những khó khăn. Theo Arnstein quan hệ đối tác có thể hoạt động hiệu quả nhất khi có một cơ sở quyền lực có tổ chức trong cộng đồng mà các nhà lãnh đạo công dân có khả năng giải trình; khi nhóm công dân có đủ nguồn tài chính để trả cho các nhà lãnh đạo của mình những vinh dự hợp lý cho những nỗ lực tốn thời gian của họ; và khi nhóm có đủ nguồn lực để thuê (và sa thải) các kỹ thuật viên, luật sư và người tổ chức cộng đồng của riêng mình. Với những thành phần này, công dân có một số ảnh hưởng thương lượng thực sự đến kết quả của kế hoạch (miễn là cả hai bên đều thấy hữu ích để duy trì quan hệ đối tác). Bậc thang thứ 7 - Ủy quyền (Delegated Power): Ở cấp độ này, theo tác giả, bậc thang đã được mở rộng theo đó họ có thể yêu cầu trách nhiệm giải trình. Sự tham gia với tư cách là quyền lực được trao diễn ra khi các tổ chức công hoặc chủ thể quyền lực...từ bỏ ít nhất một mức độ nào đó quyền kiểm soát, quản lý, quyền ra quyết định và trao quyền này cho người tham gia. Bậc thag thứ 8 – Người dân kiểm soát (Citizen control): Việc tham gia với tư cách công dân kiểm soát xảy ra khi chủ thể tham gia có thể kiểm soát, điều hành, chịu trách nhiệm trước một quy trình, dưới góc độ khác, theo tác giả: “người ngoài cuộc có thể thay đổi”.  Như vậy, theo quan điểm của Sherry R. Arnstein, sự tham gia của người dân được chia thành 8 bậc thang với mức độ tham gia từ không có sự tham gia đến tham gia thực sự (bậc 8), và các bậc tham gia này được nhóm lại thành 3 cấp độ tham gia. Cấp độ 1 bao gồm bậc thang thứ 1 và 2 - ở đây không có sự tham gia. Cấp độ 2 gồm bậc 3; 4; 5 - ở đây có sự tham gia nhưng chỉ mang tính hình thức, sự tham gia có thể bị giả mạo. Cấp độ 3 gồm bậc 6; 7; 8, ở những giai đoạn này, người tham gia có thể tham gia dưới hình thức quan hệ đối tác, cho phép họ đàm phán và tham gia vào các cuộc đánh đổi với những người nắm giữ quyền lực truyền thống. Hay ở một bậc cao hơn tức bậc 7 thì quyền lực được ủy quyền và với bậc 8 người tham gia có quyền kiểm soát hay còn gọi là quyền kiểm soát của công dân, những công dân không có được đa số ghế ra quyết định hoặc toàn quyền quản lý. Liên quan đến các mức độ tham gia của người dân và dựa vào mô hình cấp độ tham gia của Sherry R Arnstein, năm 1994, David Wilcox công bố nghiên cứu có tên là  A guide to effective participation. Theo đó, sự tham gia cũng được dựa trên nền tảng của sự hợp tác giữa các bên, được chia thành 5 cấp độ.  Cấp độ 1 là thông tin (Information) Cấp độ 2 là tham vấn (Consultation) Cấp độ 3 là quyết định cùng nhau (Deciding together) Cấp độ thứ 4 là cùng nhau hành động (Acting together)  Cấp độ thứ 5 là ủng hộ những hoạt động của địa phương (Supporting local initiatives) Một nghiên cứu khác về sự tham gia của người dân nhưng được gắn mác hợp tác phát triển của các tổ chức quốc tế, đó là tác phẩm của Eyben R: The rise of rights. Tác giả cho rằng chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong các quy trình chính trị. Theo tác giả, quyền tham gia đứng ở vị trí cao nhất, cụ thể như sau: Đầu tiên là các công cụ của sự tham gia (Instrunental Participate) Thứ hai là các Quyền chính trị và dân sự (Civil and Polotical Liberties) Thứ ba là các Quyền kinh tế (Economic rights)  Thứ tư là các quyền xã hội (Social rights) Thứ năm là các quyền văn hóa (Cultural rights) Thứ sáu và cao nhất là quyền tham gia (Paticipatory right) Theo quan điểm của tác giả, quyền tham gia giữ vị trí quan trọng bậc nhất bởi vì sự tham gia có sự khác biệt đối với các quyền cơ bản khác của con người đó là khả năng ảnh hưởng và tác động tới quy trình. Tất cả các quyền cơ bản khác đều phải sử dụng quyền tham gia như là một công cụ mới có thể hiện thực hóa được trên thực tế (Eyben R, 2003). Ngoài các công trình nghiên cứu về các mức độ/cấp độ tham gia của người dân như đã trình bày ở trên, còn có một số tác giả như Pierre André (Pierre André, 2012) đã chia thành 6 cấp độ tham gia của người dân như sau: Sự tham gia thụ động (Passive participation) Tham gia như người hỗ trợ thông tin  (Participation as contributors) Người tham gia như nhà tư vấn (Participation as consultants) Tham gia thực thi (Participation in implementation) Người tham gia ra quyết định (Participation in decision – making)  Tự nguyện tham gia (Self-mobilization) Khi xem xét sự tham gia, rất hữu ích khi tham khảo “Phổ tham gia của cộng đồng” của Hiệp hội Quốc tế về sự tham gia của cộng đồng (International Association for  Public Participation - IAP2.), phân loại các cơ chế khác nhau tùy thuộc vào cường độ tham gia của cộng đồng. Từ yếu nhất đến mạnh nhất, sự tham gia của công chúng có thể được sử dụng để: (a) thông báo; (b) tham khảo ý kiến; (c) liên quan đến quá trình; (d) cộng tác; và (e) trao quyền Như vậy, sự tham gia của người dân và mức độ tham gia được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau. Tuy nhiên, hầu hết các công trình này đều có một đặc điểm tương đồng đó là chủ thể tham gia thuộc khu vực tư và các lĩnh vực tham gia ở đây đều thuộc khu vực công. Các mức độ tham gia cũng khác nhau, phụ thuộc vào quan điểm và góc độ mà các tác giả nghiên cứu tiếp cận nhưng có một sự đồng thuận rộng rãi hiện nay trên thế giới về sự tham gia của người dân đó là một quyền cơ bản của con người và là một công cụ trong quản trị của chế độ dân chủ. Trên nền tảng lý thuyết về sự tham gia của người dân, Luận án xây dựng khung lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam, nhằm làm rõ hơn các mức độ tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân. Từ đó, tác giả sử dụng khung lý thuyết này để đánh giá tính hiệu quả của pháp luật Việt Nam quy định về quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân.  Khung lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước của Luận án được xây dựng dựa vào các căn cứ gồm: thể chế của Việt Nam, nội dung của ngân sách nhà nước, mục đích hay là loại ngân sách nhà nước được phân bổ. Theo đó, tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân, ở Việt Nam, được chia thành các bậc tham gia như sau: Bậc 1: Biết thông tin về ngân sách nhà nước. Thông tin đến được với người dân từ nhiều nguồn và nhiều cách thức khác nhau, do người dân quan tâm và chủ động tìm kiếm, thu thập hoặc do nhà nước có nghĩa vụ phải cung cấp thông tin theo quy định của pháp luật. Đây là bậc thang đầu tiên mà người dân tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước với mức độ thấp nhất vì thời điểm tiếp cận được với thông tin sớm hoặc muộn làm cho quá trình tham gia không còn hiệu quả. Bậc 2: Được tham vấn về ngân sách nhà nước. Ở mức độ này, người dân được nhà nước mời tham gia và trả lời các nội dung được thiết kế trước về ngân sách nhà nước. Chủ thể có thẩm quyền sử dụng hình thức tham vấn để hiểu hơn quan điểm cũng như nhận thức của người dân về ngân sách nhà nước thay vì sử dụng kết quả này để tác động và gây ảnh hưởng tới quy trình ngân sách nhà nước.  Bậc 3: Thảo luận ngân sách cùng nhà nước, đây là giai đoạn người dân thể hiện quan điểm của mình về nội dung ngân sách nhà nước hoặc dự án hoặc chương trình có sử dụng ngân sách nhà nước. Quá trình thảo luận ngân sách được nhà nước tổ chức, người dân tham gia với tư cách cá nhân hoặc đại diện hộ gia đình để cung cấp nhu cầu và nó có giá trị cung cấp các phương án như là gợi ý chính sách cho các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình ra quyết định về ngân sách nhà nước.  Bậc 4: Thực hiện ngân sách cùng nhà nước. Đây là giai đoạn mà nhà nước và công dân trở thành đối tác hợp tác để thực hiện các nội dung về ngân sách, các chương trình hay dự án có sử dụng ngân sách nhà nước. Người dân cùng thực thi ngân sách nhà nước có nghĩa là họ trở thành một phần của quy trình ngân sách nhà nước, người dân cùng thực hiện và cùng chịu trách nhiệm với nhà nước. Bậc 5: Quyết định ngân sách nhà nước. Đây là giai đoạn tham gia có tính quyền lực mạnh nhất, theo đó, ngân sách được quyết định theo nhu cầu của người dân. Một số nghiên cứu thực địa về sự tham gia ngân sách của người dân trên thế giới cho thấy rằng, khi người dân được trao quyền quyết định ngân sách nhà nước, các dịch vụ công được phân bổ hiệu quả. Tức là phân phối công bằng, đúng với nhu cầu, giảm tham nhũng, cải thiện tình trạng quá tải và xuống cấp về giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng giao thông.... Bậc 6: Giám sát quy trình ngân sách nhà nước. Ở giai đoạn này, người dân tiến hành theo dõi quá trình thực hiện quy trình ngân sách nhằm đảm bảo việc tuân thủ theo các nội dung ngân sách đã được quyết định trước đó. Hoạt động giám sát có thể mang tính cá nhân hoặc thông qua các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức dân sự hoặc nghề nghiệp. Việc đa dạng hóa các chủ thể giám sát quy trình ngân sách nhà nước có giá trị cung cấp cho nhà nước nhiều nguồn thông tin dưới nhiều góc độ khác nhau, không chỉ thế, đây là những kênh giám sát hiệu quả quy trình ngân sách nhà nước, thúc đẩy tuân thủ pháp luật ngân sách nhà nước và đảm bảo ngân sách, các dự án, các công trình được thực hiện theo đúng cam kết. Dựa vào các bậc tham gia ngân sách của người dân như đã phân loại ở trên, Luận án đánh giá mức độ tham gia, hiệu quả tham gia ngân sách nhà nước của dân theo quy định của pháp luật Việt Nam với 6 mức độ sau: (1) Biết thông tin về quy trình ngân sách nhà nước. (2) Được tham vấn về ngân sách nhà nước; (3) Thảo luận ngân sách cùng nhà nước; (4) Thực hiện ngân sách cùng nhà nước; (5) Quyết định ngân sách nhà nước cùng nhà nước; (6) Giám sát quy trình ngân sách nhà nước.               KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước như đã trình bày, được hiểu là quyền con người cơ bản, theo đó, người dân có thể tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm gây ảnh hưởng tới quy trình ngân sách nhà nước. Đồng thời, tác động tới quy trình ngân sách nhà nước đã được thiết kế và sử dụng như một công cụ quản trị nhà nước hiệu quả. Việc một quốc gia ghi nhận và bảo vệ quyền tham gia của người dân nói chung, quyền tham gia ngân sách nói riêng thể hiện bản chất dân chủ của nhà nước đó. Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách đã được chứng minh trong lý thuyết và đạt được nhiều thành tựu trên thực tế ở phạm vi toàn cầu, bởi vì nó có vai trò thúc đẩy kinh tế phát triển, quản trị nhà nước hiệu quả hơn, tăng cường dân chủ và đặc biệt hiệu quả khi phân bổ công bằng dịch vụ công. Dựa vào các cơ sở lý thuyết trên, Luận án xây dựng khung lý thuyết về sự tham  gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước. Từ đây, có thể làm rõ hơn tính mức độ và hiệu quả của hoạt động tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân theo quy định của pháp luật Việt Nam.